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Oliosa, Durvalina Maria Sesari. Municipalização da saúde em Vitória-ES: uma experiência participativa. [Mestrado] Fundação Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública; 1999. 139 p.

CAPÍTULO 2

 

TRAJETÓRIA DO MOVIMENTO POPULAR DE VITÓRIA E SUA INFLUÊNCIA NA REPRESENTAÇÃO DOS USUÁRIOS NO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE

Este capítulo traz um relato da trajetória do movimento social urbano de Vitória. Por que privilegiar esta análise no bojo deste trabalho? Primeiro, porque no mandato atual do CMS-V, 22 dos 24 representantes do segmento dos usuários (titulares e suplentes) são oriundos do movimento popular (sendo os outros dois de entidade religiosa). Segundo porque, o segmento dos usuários representa 50% dos membros do Conselho; e terceiro porque a entidade responsável pela eleição dos representantes dos usuários é o Conselho Popular de Vitória, que unifica a grande maioria das entidades populares do município. Neste sentido, entende-se que a análise da organização e prática social desse movimento bem como sua influência na representação dos usuários no CMS-V torna-se de fundamental importância para se conhecer as possibilidades da participação popular influir na política local de saúde por intermédio do CMS-V.

Neste sentido, orientou este capítulo a seguinte questão: em que medida a institucionalização da participação popular vem significando ampliação da cidadania a fim de possibilitar o fortalecimento do poder local?

Cidadania está sendo pensada aqui como o "el resultado de un proceso que va conformando una red de compromisos y responsabilidades en torno a las condiciones de vida y de trabajo." (Testa, 1997:43, grifos nossos). Enquanto que o poder local está sendo pensado como um poder que articula diferentes forças sócio-políticas, uma vez que "o exercício do poder local inclui não somente instâncias referidas ao Estado - Prefeitura e Câmara Municipal - mas um conjunto de instituições sociais, levando a diferentes modalidades de poder local" (Carvalho et al, 1993:50).

 

Breve relato dos movimentos sociais urbanos no Brasil pós-70

Como resultado do modelo de desenvolvimento econômico e político excludente, o país vivencia no pós-70, entre outras coisas, um quadro de desfinanciamento das políticas sociais, que agrava o quadro de carência e dificuldade de acesso aos equipamentos e serviços de consumo coletivo. Esse contexto favorece a articulação e emergência dos chamados "movimentos sociais urbanos"(37) forjados em oposição ao Estado.

Recusar a institucionalidade política em nome do ‘popular’ significa, neste caso, afirmar a capacidade concreta de se contrapor à tradição política autoritária: o clientelismo do período coronelista, a manipulação das massas do período populista, o assistencialismo do período nacional-desenvolvimentista e a subordinação do povo-nação pelo regime militar. Significa estabelecer um amplo diálogo crítico com um passado que, no limite, subsumiu a sociedade civil no interior do sistema político e do Estado. (Doimo, 1995:126).

Seu caráter reivindicativo, contudo, lhes concede uma característica ambígua:

Enquanto seu alto poder expressivo-mobilizador instaura um ethos de negatividade indiscriminada à esfera institucional, seu perfil reivindicativo-integrativo, traduzido pela linguagem dos direitos, requer o lado provedor do Estado. (Doimo, 1995:128).

A partir da segunda metade da década de 70, surge no Brasil ampla literatura sobre os movimentos sociais urbanos. Ana Maria Doimo (1995) classifica esta produção teórica, que vai do pós-75 ao início dos anos 90, em três matrizes interpretativas: "estrutural-autonomista", "cultural-autonomista" e "enfoque institucional".

Na primeira matriz,(38) a participação é vista com "um otimismo que propugna a possibilidade de transformação social através da reapropriação do Estado pela sociedade civil, autonomamente constituída" (Doimo, 1995:42). Como o nome já diz, esta matriz assenta-se na visão estrutural determinista. Contrapondo-se ao quadro agravado das carências urbanas produzidas pela fase do capital monopolista, os estudiosos dessa vertente liam os movimentos sociais como um único sujeito coletivo, constituídos de maneira autônoma em oposição ao Estado classista, com o fim de subverter a ordem social capitalista e se reapropriar do Estado. Baseia-se, assim, em dois postulados:

a) as contradições urbanas têm o potencial de acionar o conflito primordial da sociedade capitalista, na medida em que são determinadas pelo caráter ‘classista’ do Estado, visto que este financia a reprodução da força de trabalho; b) a sociedade civil tem, em si mesma, uma capacidade ativa no sentido de organizar-se ‘autonomamente’ contra a tradição política autoritária, especialmente o regime autoritário. (Doimo, 1995:47).

Por volta de 1982-1983 começa a ganhar força a "inflexão cultural-autonomista", tendo como principal representante Eder Sader (1988). Esta, parte da crítica ao ângulo reducionista do modelo precedente, isto é, da recusa à idéia de "sujeito único" ("O Movimento", "O Partido") e "traz à tona a ‘pluralidade de sujeitos’ e uma ‘constelação de novos significados’, criados ‘a partir da própria experiência’." (Doimo, 1995:48). Para esta vertente, o movimento não surge da relação capital-trabalho, mas no âmbito da cultura, das experiências cotidianas. Apesar desta matriz fragmentar os movimentos sociais, mais uma vez "foram saudados em sua espontaneidade, como ‘novos sujeitos políticos’, portadores de uma ‘nova identidade sócio-cultural’, com contornos de projeto político voltado para a ‘transformação social’ e a ‘radical renovação’ da vida política." (Doimo, 1995:48).

Referindo-se às duas primeiras matrizes Doimo acrescenta que,

ambas situam-se no universo marxista e trabalham com a hipótese de que esses movimentos sociais teriam o porte de sujeitos capazes de provocar a ruptura da estrutura capitalista, por sua promessa de ‘democracia de base’ ou ‘direta’, de ‘autonomia’ em relação ao Estado e de ‘independência’ em relação aos partidos políticos. (Doimo, 1995:48).

O curso dos acontecimentos marcados pela abertura política ¾ restabelecimento de canais institucionais de participação, reinstauração do pluripartidarismo, eleições diretas, reaquecimento do debate sobre democracia, pressão dos movimentos populares etc. ¾ começa a evidenciar uma inadequação com as premissas analíticas adotadas até então. Nesse contexto ganha terreno a terceira matriz interpretativa, o "enfoque institucional". Estudiosos dos movimentos populares começam a perceber através de estudos de casos que as ações dos movimentos não eram tão "anti-estado" como supunha a matriz estrutural-autonomista. "O que havia, na verdade, era um dinâmico quadro de demandas, recusas, alianças, pactos e conflitos internos, onde o Estado podia ser ‘amigo’ ou ‘inimigo’, dependendo dos interesses em jogo e da ótica cultural pela qual era reconhecido." (Doimo, 1995:49).

Assim, o Estado não se apresenta apenas como um "inimigo autoritário". Defini-lo nestes termos, seria extremamente empobrecedor, segundo Ruth Cardoso (1983). Para esta autora, a identidade dos movimentos sociais é construída na relação com o Estado. Autores como Ruth Cardoso (1983, 1985) e Renato Boschi (1983) "remaram contra a maré e concluíram pela inexorável fragmentação interna [dos movimentos], razão pela qual seu alcance estaria circunscrito à ampliação dos direitos de cidadania, em vez das radicais mudanças estruturais das relações capitalistas, como até então se imaginara." (Doimo, 1995:49).

Apoiada em Cardoso (1983), Ana Maria Doimo diz que

...ao multiplicar as agências decisórias diretamente referidas aos interesses do cidadão comum e ao posicioná-lo como potencialmente co-reponsável pelas decisões políticas correspondentes, o Estado induz o indivíduo tanto a reivindicar aquilo que a ele foi posto como um direito, quanto a torná-lo um ator social diretamente relacionado às coisas da política. (Doimo, 1995:55, grifos no original)

E acrescenta,

o Estado cria, nas sociedades contemporâneas, a potencialidade da reivindicação e a inevitabilidade da ação-direta, mesmo em contextos onde o sistema político é profundamente democrático, como as sociedades européias. Trata-se, pois, de um novo potencial de conflitos que se manifesta mediante condutas de interlocução direta com o sistema de decisões, passando ao largo dos tradicionais formatos de comunicabilidade política. (Doimo, 1995:55-6).

Esta realidade aponta para um outro padrão de relacionamento entre Estado e Sociedade Civil por meio da participação institucionalizada.

Desde as eleições estaduais de 1982, as relações entre grupos organizados e agências públicas vinham mudando. Os novos gestores estimularam a criação de órgãos participativos em alguns setores dos serviços públicos que já estavam sendo pressionados pelos movimentos urbanos. (Cardoso, 1985:195).

Exemplificam este "novo" cenário, experiências participativas no âmbito de instituições públicas surgidas nos anos 80(39) e os conselhos setoriais dos anos 90, institucionalizados na Constituição Federal de 1988 (em áreas como saúde, educação, criança e adolescente, assistência social, espraiando-se, posteriormente, por diversas áreas governamentais).

Especificamente sobre a institucionalização de movimentos sociais na área da saúde, Doimo diz que:

a despeito do comunitarismo-alternativo igrejeiro e do autonomismo do popular, o MOS [movimento pela saúde] caminhou para intensa relação positiva com a esfera institucional. A mobilização em torno dos problemas sociais no início da década de 80 em meio a eleições diretas para os governos estaduais (1982) não só favorece o debate sobre as reformas no setor de saúde em todo o país, como coloca o MOS em estreita interação com o Movimento de Reforma Sanitária, que lidera os impulsos de mudanças nas políticas de saúde envolvendo ainda funcionários públicos, professores universitários, sindicalistas e associações profissionais. A ‘participação da comunidade’ na gestão e controle do sistema de saúde, através de conselhos nos níveis nacional, estadual e municipal, passa a ser uma das metas propostas a partir da VIII Conferência Nacional de Saúde em 1986, da qual participaram muitos membros das redes movimentalistas locais, bem como destacadas lideranças, investidas de saber técnico-competente ou de mandatos eletivos. (Doimo, 1995:113).

Essa trajetória balizará as análises seguintes, uma vez que esta pesquisa enfoca o funcionamento do Conselho Municipal de Saúde de Vitória que, além de ser uma expressão objetiva do que se convencionou chamar de participação institucionalizada, será estudado da perspectiva da participação dos representantes dos usuários, cuja maioria é oriunda do movimento popular de Vitória.

Perfil associativo do município de Vitória

A trajetória do movimento popular de Vitória será traçada a partir da bibliografia existente sobre o assunto com que tivemos contato, e da entrevista concedida a esta pesquisadora pelo atual presidente do Conselho Popular de Vitória, em maio 98.

Segundo Doimo, como em todo o Brasil, na Grande Vitória em fins da década de 70, o clima de abertura política favoreceu e intensificou a organização de movimentos sociais, pautados pelo descontentamento em relação às péssimas condições de existência: baixos salários e precárias condições de trabalho, falta extrema de acesso à habitação, saúde, educação transporte etc. (Doimo, 1984).

A pesquisa de Ferraz et al. (1990) sobre o movimento de bairro em Vitória, registra que durante as décadas de 60 e 70 havia no município 15 associações de moradores, tendo esse número elevado-se para 86 em fins da década de 80.

Raquel Gentilli (1987) apesar de não tratar especificamente deste assunto, evidencia em sua dissertação de mestrado ¾ na qual estuda a prática profissional do assistente social na Secretaria de Serviços Sociais do Espírito Santo (criada em 1967) ¾ a influência decisiva do governo estadual na organização do movimento popular de Vitória, no período de 1968 a 1979, através, especificamente, do profissional do serviço social (assistente social).

Tendo por base o território ou bairro de moradia (daí predominar a denominação de "associação de moradores"), parcelas da população de Vitória começam a ser organizadas com o objetivo de que reivindicassem melhores condições de vida, especialmente equipamentos de consumo coletivos (educação, saúde, transporte, saneamento, segurança etc.) e melhorias urbanas nos bairros (infra-estrutura). Até 1975,

a mobilização da população era muito pequena. As assistentes sociais trabalhavam sobretudo na orientação das lideranças, pois cada uma ficava encarregada por cinco ou seis bairros. Seu trabalho era entendido como de orientação para aqueles que possuíam entidades mais desarticuladas ou não as possuíam. A orientação exigia maior empenho e freqüência da assistente social no bairro, onde ela assumia a iniciativa de organizar as entidades (Gentilli, 1987:110, grifos no original).

Por que o governo potencializa a reivindicação? a organização do movimento obedecia aos limites impostos pelas estruturas autoritárias do Estado, o qual buscava legitimação para suas ações através das políticas sociais. O governo impunha

aos seus técnicos uma tarefa duplamente árdua: representar o governo e em nome dele disciplinar a insatisfação política diante das arbitrariedades do poder instituído, e colocar seu conhecimento teórico e instrumental técnico a serviço da construção de uma direção ideológica e moral contrária aos interesses históricos da classe trabalhadora. (Gentilli, 1987:110).

Através da instrumentalização do profissional do serviço social, a sociedade foi organizada de forma objetal. Na dada conjuntura política, a participação popular é valorizada em função dos interesses do governo, para legitimar suas ações, e não da perspectiva dos direitos de cidadania. Essa mobilização/organização induzida conforma um relacionamento de tutela entre Estado e Sociedade Civil. Realidade que cria, no movimento popular, uma concepção de Estado "doador" e de movimento reivindicativo.

Neste primeiro momento, a pressão popular foi, ao mesmo tempo, construída e regulada pelo Estado. Para isso, havia um estatuto padrão, elaborado por técnicos da Secretaria do Trabalho e Promoção Social (antiga Secretaria de Estado de Serviços Sociais, assim denominada em 1970), ao qual as entidades eram submetidas.

A Secretaria exerceu um papel eminentemente político. Dominava as associações de moradores, oferecia ajuda material e tinha controle político-partidário e burocrático das ações das entidades. (Gentilli, 1987:117).

Segundo Gentilli, apesar da preocupação desta Secretaria com a participação e o incentivo à ação coletiva, ela própria reconhecia que:

... o Poder Público não abriu canais de participação popular e, tampouco atribuiu credibilidade aos canais existentes, no caso os Movimentos Comunitários. (Gentilli, 1987:58).

O agenciamento de camadas populares por parte do Estado nos anos 60-70, foi ratificado por Beatriz Herkenhoff em sua dissertação de mestrado, quando estudou o papel do líder comunitário em Vitória. Para esta autora,

nas décadas de 60 e 70 o movimento popular do município de Vitória encontrava-se atrelado ao poder público estadual e municipal. A Secretaria Estadual de Serviços Sociais sempre procurou atuar junto às associações de moradores fornecendo-lhes ajuda financeira e em troca exigindo que se orientassem pelo estatuto, elaborado pela Secretaria, que norteava a ação política das associações dentro dos padrões de participação do regime ditatorial. (...) Até 1977, a primeira dama do Estado era considerada a madrinha dos movimentos de bairro. (...) As reivindicações dos bairros eram induzidas pelo poder público, e as inaugurações das obras (calçamento de ruas, saneamento básico, infra-estrutura) eram bem festivas e populistas. (Herkenhoff, 1995:135-6).

Quando essa incorporação do movimento reivindicativo ao Estado, marcada pela tutela, cooptação e submissão, começa a ser, em parte, questionada e até rompida, fato que se inicia com o processo de abertura política no final dos anos 70, o governo do estado reage imediatamente cortando os subsídios financeiros, a assessoria técnica e a promoção de cursos junto aos diversos movimentos comunitários. Havendo também, a partir desse momento, afastamento dos profissionais assistentes sociais dos processos de organização da sociedade. (Gentilli, 1987).

Com a possibilidade concreta de eleições, a relação entre governo e movimento passou a ser feita diretamente pelos agentes políticos, devido ao interesse em ganhar apoio popular:

no período de 1979 a 1982, Élcio Álvares assumiu o poder [como governador do estado] e estabeleceu uma relação populista e clientelista com a população: visitava os bairros em busca de votos, consultava a população sobre suas necessidades e em troca dava o dinheiro para a construção de obras (centros comunitários, praças etc.). (Herkenhoff, 1995:136).

Vê-se que, a supressão de antigas benesses e o afastamento dos técnicos não eliminou o relacionamento clientelista e fisiologista entre governo estadual e a sociedade civil organizá(da)vel. Pois, "o precedente de incorporação dos movimentos reivindicatórios ao Estado já estava criado. (...) essa prática deixou suas marcas na organização da população." (Ferraz et al., 1990, grifos nossos).

Mas, o contexto de abertura política também gerou condições para que fossem criadas alternativas ao padrão de relacionamento experimentado até então. Pois

a normalização das relações sociais não precisa mais dos estreitos canais oferecidos pelas instituições. A democracia da sociedade incentiva as lideranças identificadas com as forças oposicionistas que ressurgem com vigor redobrado. (Gentilli, 1987:117).

A partir de 1979, as camadas populares começam a receber influência de outros agentes externos, os quais passam a organizá-las e conscientizá-las de suas carências.

Em Vitória, o expressivo agente mobilizador externo foi a Igreja Católica, por meio das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) (Doimo & Banck, 1989 e Herkenhoff, 1995), em conformidade com o resto do país (Wanderley, 1993; Doimo, 1995). Lideranças oriundas das CEBs começam a discutir nova proposta de organização popular:

Este movimento rompeu com os encaminhamentos tradicionais do poder público, questionou o atrelamento do movimento ao Estado, direcionou-se para a criação de novas associações e organizou-se para ganhar as eleições nas entidades onde as lideranças tinham alianças com os políticos populistas e clientelistas. (Herkenhoff, 1995:137, grifos nossos).

A Comissão de Justiça e Paz (CJP) da Arquidiocese de Vitória, formada em 1977, também agiu na assessoria dos movimentos populares:

Colocando-se como instrumento a serviço principalmente dos que não tinham voz, cumpriu um importante papel numa época em que a Igreja era talvez o único ‘território livre’ de organização popular. (Nacif, 1996:211).

A respeito da influência político-partidária, Ferraz et al. (1990:85) chamam a atenção para o fato, até irônico, de que "ao que nos parece, o movimento de bairro em Vitória nunca esteve próximo dos partidos políticos com medo de cooptação, de atrelamento da entidade...".

Entretanto, nessa época, a despeito da abertura política que se processava lenta e gradual, ainda se vivia desmandos da ditadura. Assim, a Igreja servia de escudo para essa influência e assessoria. Além da citação acima da ex-integrante da CJP, a trajetória política de um médico e vereador de Vitória (1993-1996), relatada em entrevista à Revista Vidavitória, ilustra bem esta questão:

Minha participação começou já no final de 1970. Eu era filiado ao MDB, e participei do ‘Partidão’. Estive na Comunidade Eclesial de Base, na Serra [município da Grande Vitória] e, principalmente, nos movimentos populares da região de Maruípe [bairro de Vitória]. (...) Na época, nós fazíamos um movimento pelo ‘Partidão’ junto com a Igreja. Era um movimento de saúde na Serra, mas estávamos militando pelo Partidão (Revista Vidavitória, de 29/02/96, p. 2).

Através dela, o movimento obteve assessoria também de outros profissionais como assistentes sociais. "A CEB [Comunidade Eclesial de Base] começou então a servir como pólo paralelo na promoção de reuniões com o auxílio voluntário de assistentes sociais e de estudantes..." (Doimo e Banck, 1989:27)

Vê-se então que a influência e assessoria institucional foi decisiva para o surgimento de organizações populares temáticas combativas, embora os estudos mostrem que estes foram movimentos mais efêmeros, até porque, a vitória nas reivindicações significava a desmobilização, não criavam "ossatura". Herkenhoff, referindo a estas experiências disse que

... conseguiram exigir direitos sem passar pelos mecanismos tradicionais de cooptação política, abriram canais efetivos de participação e envolveram a população na luta por seus direitos, conseguiram realizar grandes mobilizações: reuniões por rua, assembléias e seminários que imprimiram uma nova mentalidade democrática, de luta e de resistência, além de aprofundar o conhecimento político e técnico dos moradores, capacitando-os para o confronto com o Estado. (Herkenhoff, 1995:138, grifos nossos).

No entanto sua importância reside no fato de terem mostrado através de suas conquistas ¾ particularmente na elaboração de um projeto de saneamento para a periferia de Vitória, na posse legal de terrenos e urbanização, e na criação de conselhos de escola (Herkenhoff, 1995) ¾ que havia outros caminhos para se organizar e alcançar os objetivos sem deixar-se cooptar pelo Estado.

Estas experiências geram um clima favorável ao fortalecimento do movimento popular de modo geral que culmina, em 1984, na criação do Conselho Popular de Vitória (CPV), cuja pretensão era unificar as organizações populares do município.

... em 1984, foi criado o Conselho Popular de Vitória, cujos objetivos eram reforçar a luta pela melhoria da qualidade de vida nos bairros, através de movimentos reivindicatórios, e unificar o movimento a nível do município, respeitando a autonomia de cada entidade. (Ferraz et al., 1990: 33).

Ainda, de acordo com Herkenhoff, o CPV se propunha:

democratizar as relações sociais e políticas, lutar pela autonomia do movimento e pelo exercício da cidadania, denunciar a estratégia política do Estado e renovar constantemente as lideranças. (Herkenhoff, 1995:154).

 

Segundo seu atual presidente, a criação do CPV representou a sustentabilidade do próprio movimento popular:

porque nós já tínhamos a visão: se não tivesse um conselho para organizar, para sentir o movimento no município de Vitória, nós não tínhamos crescido em comunidade. (Presidente do CPV).

Se é inegável o avanço alcançado pelo movimento através de experiências que buscaram romper com a formas tradicionais de organização, é visível também que estas não foram superadas, passando a coexistirem, às vezes até num mesmo movimento.(40)

A despeito de entidades combativas, e por causa delas, no período de 86 a 88, o governo municipal de Vitória induz a criação de associações de moradores, tendo como estratégia desmobilizar as existentes que assumiam postura antagônica a ele.(41) O governo "biônico" do PMDB ao perceber o crescimento de entidades mais combativas,

estabeleceu uma postura de desestabilização e desmobilização das organizações populares, criando entidades nos bairros, sob sua influência, oferecendo verbas, obras, cooptando lideranças, empregando-as na Prefeitura. (Herkenhoff, 1995:139).

Segundo Ferraz et al.

o Executivo Municipal estimulou a criação e registro de associações ¾ mesmo aqueles bairros que já contavam com uma organização a representá-los ¾ como forma de esvaziar os grupos que lhe faziam oposição, ou que na sua avaliação poderiam vir a fazer. (Ferraz et al., 1990:44)

A cooptação de lideranças de bairro através de oferecimento de emprego, promoção de servidores públicos que também atuavam no movimento e até mesmo manutenção remunerada de líder comunitário à disposição da entidade, foi uma prática largamente utilizada pela gestão municipal no período de 1986/88. (Ferraz et al, 1990:80).

Esta indução, aliada à (re)democratização e às diferentes posições ideológicas das lideranças comunitárias (Herkenhoff, 1995), fez surgir em vários bairros de Vitória, mais de uma entidade representativa de moradores com postura política oposta. Isto agravou o conflito entre os diversos movimentos, a concorrência na distribuição dos recursos públicos, a fragilidade da mobilização e o enfraquecimento do poder de pressão do movimento junto ao governo:

Essas práticas levaram à divisão e fragmentação dos movimentos de bairro e dos moradores, enfraquecendo-os e reduzindo suas capacidades de pressão junto ao Poder Público. Sem participação e mobilização dos supostos representados só resta mesmo ao representante se tornar ‘amigo do rei’. (Ferraz et al., 1990:46)

Na gestão 86-88, foi criado também um Conselho Comunitário que, subordinado à Secretaria Municipal de Ação Social,(42) tinha por objetivo "concorrer com o Conselho Popular de Vitória no papel aglutinador das várias associações do Município." (Ferraz et al., 1990:45).

Assim, Herkenhoff conclui em sua pesquisa que, passam a coexistir no movimento popular de Vitória, ao longo dos anos 80, duas diferentes culturas. Atitudes de submissão e dependência da população na relação com o líder comunitário e com o Estado coexistem com atitudes mais conscientes de luta pelos direitos de cidadania e defesa da participação institucionalizada:

a partir das estratégias anteriores de cooptação, estabeleceu-se no município a cultura da dependência, em que se espera a ação da PMV e em que as conquistas dos moradores são personificadas e transferidas para o líder comunitário. Esta cultura coexiste com uma segunda, em que emerge a consciência de direitos sociais, da importância da participação na gestão da cidade. (Herkenhoff, 1995:142).

Coexistência que é visível ainda hoje na atuação do CPV. Pois, ao mesmo tempo que o presidente ressalta a importância da participação na gestão e controle das políticas públicas, afirma a dependência desta entidade ao poder público e a outras instituições políticas e privadas.

Somos um poder legítimo e paralelo, mas não de confronto, e sim de participação, de vigilância. Queremos é que todos se conscientizem e participem e vigiem aquilo que é seu, que ninguém fique omisso. (Régis, 1995).

... nós não temos uma assessoria, não temos uma infra-estrutura boa. Nós ainda necessitamos de alguma coisa através da Prefeitura, de algumas entidades sindicais ou empresariais. Então nós não temos ainda autonomia. (Presidente do CPV).

Um exemplo típico do relacionamento paternalista ainda vigente entre movimento popular e agentes políticos foi a isenção de imposto predial e territorial urbano às associações e entidades comunitárias de Vitória, aprovada no primeiro semestre de 98:

A Câmara Municipal de Vitória aprovou, por unanimidade, projeto do vereador Jair Lixeiro (PDT) que autoriza a Prefeitura a isentar do pagamento de IPTU às entidades comunitárias e associações de moradores que sejam filantrópicas, sem fins lucrativos. (Conselho Popular de Vitória, 1998).

Apesar do movimento popular de Vitória ser considerado forte pelo atual presidente, na sua concepção, recente-se da organização verticalizada e do perfil mobilizatório-reivindicativo, ainda marcante:

Muitas das vezes, a comunidade se organiza, tem um grande entusiasmo para ver todas as necessidades da sua comunidade: saúde, educação, segurança pública e outras... o saneamento básico; mas chega na altura do campeonato, o povo se afasta... vai chegando o melhoramento, ele se afasta e deixa a questão só na mão do presidente. Aí nós observamos que o presidente sozinho não pode fazer nada. Então às vezes fica deturpada a idéia de participação. (Presidente do CPV).

De acordo com Durham (1984), pode-se caracterizar a organização do movimento popular de Vitória como formal, o que implica na eleição de diretoria executiva à qual compete promover a mobilização e encaminhar as reivindicações, exigindo mecanismos de representação e constituição de lideranças que "carreguem" o movimento, daí seu caráter verticalizado.

O caráter mobilizatório-reivindicativo limita a capacidade participativa do movimento no âmbito institucional, uma vez que, de acordo com Gerschman, a mobilização ao mesmo tempo que estrutura o movimento também o fragiliza.

... a não institucionalização do movimento leva a não maioridade do mesmo, sendo continuamente desconsiderado, tutelado ou protegido por forças mais solidamente constituídas. (Gerschman, 1995:186).

A institucionalização pode constituir-se num caminho para a busca da maioridade e da autonomia do movimento popular nos processos decisórios das políticas públicas, segundo Gerschman:

... a tendência a certa institucionalização e reconhecimento de formas alternativas à mobilização [nos moldes dos Conselhos de Saúde, paritários] poderiam gerar nos movimentos, com um investimento de inovação política, ossaturas próprias e autônomas de incidência mais decidida nos rumos da política. (Gerschman, 1995:177).

Para isso, é preciso ir além da simples ocupação de espaços institucionais. É preciso mais do que arranjos institucionais, ou seja, "os movimentos sociais precisariam se habilitar" (Gerschman, 1995:159).

Com relação à institucionalização do movimento popular em Vitória, Herkenhoff diz que, "falta porém maior preparo técnico e político no relacionamento com o Estado." (Herkenhoff, 1995:156). O que é corroborado pelo presidente do CPV:

...tem muita coisa que a gente não conhece a parte técnica, né? Quer ver uma coisa que é difícil: o Conselho Municipal do Plano Diretor Urbano, além de ser difícil de se colocar uma ou duas pessoas lá, para se representar, ou três, que é um Conselho, nós temos uma dificuldade, que o cara precisa conhecer de obra. Outro problema difícil é o Conselho Municipal de Meio Ambiente, que eu não sei o que é meio ambiente. Nós temos que verificar o que é meio-ambiente, mas tecnicamente nós não sabemos. (Presidente do CPV e membro dos conselhos referidos).

Ser ponte entre o poder público e a comunidade é um dos objetivos do CPV. Neste sentido sua estrutura organizacional é composta por uma Diretoria Executiva, eleita em assembléia geral, e 25 Departamentos (dentre eles: saúde, idoso, mulher, educação, meio ambiente etc.) que guardam correspondência com conselhos setoriais criados pela prefeitura, a partir da gestão da Frente Vitória, 89-92.

A partir de 89, então, é possível perceber um redirecionamento na relação entre poder público e movimento popular em Vitória. Este, é possibilitado pelo princípio de governo adotado pelas administrações municipais daí em diante: política participativa.

Sucintamente, de acordo com os documentos analisados (Vitória, 1992; Nacif, 1996a; Vitória, 1997a, respectivamente), observa-se que a democracia é concebida de maneira diferente nas diferentes administrações e, consequentemente, a participação do movimento popular também. O pressuposto democrático da administração da Frente Vitória era a democracia participativa. Em consequência, defendia-se a participação direta na formulação de políticas públicas. A primeira administração do PSDB, gestão 93-96, ao assumir a democracia representativa como forma de governo possível, exige uma participação complementar, no sentido de aperfeiçoar as ações e os projetos propostos pelos representantes formalmente instituídos. E por fim, na atual administração do PSDB, iniciada em 1997, parece haver valorização tanto da democracia participativa quanto da representação formal, numa busca de equilíbrio.

Na administração da Frente Vitória (89-92), buscou-se uma dupla inversão em relação à gestão anterior: administrar de forma compartilhada e incentivar a autonomia do movimento popular.

A postura da PMV mudou em 1989, quando a administração municipal foi assumida por uma frente política, composta por partidos progressistas (Frente Vitória / Prefeito Vitor Buaiz ¾ 1989-1992), cuja proposta objetivou reforçar a participação e a autonomia dos movimentos de bairro. (...) A tônica dessa administração municipal foi a discussão do orçamento com as comunidades e o diálogo e aproximação das entidades mais combativas; estratégia esta que permitiu o combate ao clientelismo, passando o bairro a ter uma relação direta com a prefeitura. (Herkenhoff, 1995:140).

Mas, na prática, a cultura de tutela e o caráter reivindicativo do movimento popular impuseram limites às exigências da participação institucional. O CECOPES ¾ Centro de Educação e Comunicação Popular do Espírito Santo ¾ , ao avaliar a atuação do movimento popular na gestão da Frente Vitória, a pedido do Conselho Popular de Vitória (CPV), conclui pela sua fragilidade em participar da elaboração e controle da execução das políticas públicas locais:

o movimento popular não acompanhou o ritmo da Administração da Frente Vitória ¾ não possuía propostas concretas para as políticas de seu interesse, acabava discutindo as propostas da PMV, e não sabia como cobrar e fiscalizar os acordos estabelecidos; como a PMV oferecia respostas imediatas às suas necessidades, as entidades atendiam mais aos convites da PMV do que do próprio CPV. (apud Herkenhoff, 1995:155).

Técnicos da FASE ¾ Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional ¾ chegam à mesma conclusão na avaliação que realizam sobre a participação popular no Orçamento Participativo de Vitória, no mesmo período, acrescentando que obstáculos na interlocução entre os agentes políticos formais e a sociedade civil organizada, apesar da vontade política, foram evidenciados dos dois lados. Além da falta de um projeto mais claro da administração sobre a condução do processo de discussão do orçamento, este foi dificultado pela fragilidade do movimento:

O movimento popular de Vitória traz de sua história a característica do paternalismo em suas relações com diferentes agentes públicos: prefeitos, secretários vereadores. Muitas entidades de bairro experimentam um quadro de clientelismo exacerbado. (...) Há uma tradição de pouco questionamento. (...) Por falta de espaço político e de formação de lideranças, o movimento não caminhou no sentido de pensar políticas sociais de forma mais propositiva. (...) [Assim] o movimento não se encontrava em condições de responder à altura do desafio apresentado. (Trindade e Moraes, 1992:32).

Apesar deste processo ter provocado "mudanças significativas na dinâmica das entidades, [quando] houve muita mobilização, discussão e confrontos" (Herkenhoff, 1995:140), não houve uma transformação plena na participação, pois na gestão seguinte ¾ PSDB, 1993-96 ¾ foi

retomada uma linha em que o padrinho e o vereador voltam a ser valorizados como intermediários entre a população e o poder municipal, nem sempre o movimento popular tem conseguido dar uma resposta que reforce a participação e a união de um número maior de moradores. (Herkenhoff, 1995:141).

Contudo, uma conclusão no sentido exposto acima, ainda carece, a nosso ver, de aprofundamento empírico.

O papel da Secretaria Municipal de Ação Social (SEMAS) ao longo das duas últimas administração (89-92 e 93-96) também mostra a tentativa de inverter o relacionamento entre governo e movimento popular bem como a condução das políticas sociais. A SEMAS, tão valorizada na administração do PMDB (gestão 86-88) como instrumento de cooptação e manipulação do movimento popular,

estava na UTI em 1993. Havia um projeto de lei na Câmara Municipal para extinguí-la, e os únicos profissionais com formação de terceiro grau em seus quadros eram assistentes sociais. Era uma pasta não muito benquista porque em toda a sua história ela serviu, na prática, como tropa de choque do assistencialismo e clientelismo, muito combatido pelo PT, que por isso a esvaziou. ‘Eu também cheguei a pensar assim. A visão que nós da esquerda trouxemos é de resistência à assistência social’, diz Vera Nacif. (Figueiredo e Lamounier, 1997:240)

Embora permanecendo como órgão articulador entre governo e movimento popular ¾ segundo informações obtidas na própria secretaria, até abril de 1998 havia 124 entidades civis cadastradas, enquanto que o CPV contava com 106 entidades filiadas(43) ¾ , esta secretaria passa por modificações a partir da primeira administração do PSDB:

...foi revigorada e ‘substantivada’ (...) não para ser o único centro propulsor da política social, e sim para ser a instância articuladora e coordenadora das iniciativas sociais elaboradas e efetivadas por todas as Secretarias. (Fontana & Nacif, 1995).

Diante de sua nova responsabilidade, a Secretaria de Ação Social passou a contar em seus quadros com filósofos, sociólogos, pedagogos, professores de educação física, psicólogos, administradores, arquitetos, economistas geólogos, topógrafos, advogados e também assistentes sociais. Essa equipe multidisciplinar tem a função de entender a situação social do município como um todo, e não problemas isolados de educação ou saúde. (...) A equipe também atua na elaboração do orçamento do município. (Figueiredo e Lamounier, 1997:239, grifos nossos).

Por fim, com base na literatura analisada, o movimento popular de Vitória apresenta as seguintes características:

  1. coexistência entre uma cultura de tutela e dependência em relação ao poder público e uma postura combativa;

2.estrutura organizacional hierarquizada;

3.perfil mobilizatório-reivindicativo;

4.baixa capacitação técnica e ausência de assessoria para atuar no âmbito do estado.

Em virtude da grande maioria dos representantes dos usuários no Conselho Municipal de Saúde de Vitória ser oriunda do movimento popular, conhecer em que medida suas características influem na representatividade social deste segmento, constitui uma questão relevante.

Representatividade social dos usuários no Conselho Municipal de Saúde de Vitória

Os usuários ocupam 12 dos 24 assentos do Conselho Municipal de Saúde de Vitória (CMS-V). De acordo com a Lei 3.719/91, cabe ao Conselho Popular de Vitória (CPV) convocar assembléia para escolha destes representantes, devendo, posteriormente, encaminhar cópia da ata ao CMS-V, o que de fato vem ocorrendo.

Quem participa do processo de escolha? Quais são os procedimentos eleitorais? Quem pode se candidatar? Quem elege? São perguntas que tentaremos responder.

A determinação legal do CPV para proceder a escolha dos representantes dos usuários traz em si uma ambigüidade. Por um lado, o processo de escolha é democrático, pois não sofre interferência direta do governo que restringe-se a homologar os nomes indicados pela entidade. Por outro, contudo, a representação desse segmento encontra-se, na prática, circunscrita aos limites desta organização, exceto no caso de instituições religiosas que são convidadas a participar, evidenciando, o envolvimento da Igreja com o movimento popular de Vitória e em canais de participação.

Segundo o diretor de saúde do CPV, e também conselheiro, todas as entidades filiadas a este Conselho, além de entidades religiosas, são convidadas, oficialmente, a indicar delegados para participar da assembléia de eleição dos novos conselheiros de saúde. Em relação ao último processo eleitoral, ocorrido em 23/10/97, o referido diretor diz que foram convocadas todas as entidades filiadas ao CPV e,

Além dessas entidades, participaram ainda a Pastoral da Saúde, a Igreja Evangélica, a Igreja Batista, a Igreja Católica, enfim, foi uma assembléia muito grande, muito participativa... a imprensa, a mídia... foi muito bem divulgada essa assembléia. Só não participou quem não quis, porque todo mundo sabia. (02-U).

 

Apesar de ser significativo o número de entidades filiadas ao CPV, 106 conforme visto anteriormente, o convite, funciona como instrumento discriminatório pois determina, a priori, quem não participa. Consequentemente, estão excluídas da possibilidade de ter assento no CMS-V, pelo segmento dos usuários, entidades populares não filiadas ao CPV, organizações coletivas relacionadas à questão da saúde, entidades civis relacionadas ao mundo do trabalho, empresariais etc. Este fato, conforma uma participação seletiva de entidades civis no processo de escolha.

Em relação aos trabalhadores de fora da área da saúde, vale registrar que, em conversa informal, diretores do CPV informaram que as centrais sindicais, CUT e CGT, não foram nominalmente convidadas para da última assembléia. Apesar disso, estas ocupavam dois assentos no CMS-V até o mandato próximo passado, o que subtende que tinham conhecimento do processo eleitoral. Fica então o questionamento: o que teria causado o desinteresse ou obstacularizado a participação das centrais sindicais no atual mandato?

Escolhidos em assembléia ou indicados pela diretoria ou presidência das entidades convidadas, os delegados presentes na assembléia promovida pelo CPV, são potencialmente candidatos e têm a prerrogativa de eleger os futuros representantes dos usuários para o CMS-V ¾ sendo efetivos, os 12 mais votados. Este procedimento hierarquizado do processo de escolha alija a participação da base das organizações, favorece o distanciamento entre representantes e representados e evidencia o predomínio de lideranças comunitárias como conselheiros de saúde. Segundo informações colhidas no CPV, dentre os representantes titulares e suplentes dos usuários, portanto vinte e quatro uma vez que este segmento ocupa doze assentos, dezessete são presidentes ou membros de diretoria de entidades e, ainda, oito ocupam também cargo de diretoria no CPV. Este procedimento hierarquizado guarda relação e reforça a organização verticalizada do próprio movimento popular.

Por outro lado, a iniciativa de outras entidades participarem da assembléia de escolha dos representantes dos usuários pode estar sendo inibida também por uma frágil visibilidade social do próprio CMS-V (tema que será tratado no item referente à sua dinâmica interna).

A relação representantes-representados vem-se dando por uma teia de comunicação informal. Ou seja, exclusivamente através da relação do conselheiro com a entidade à qual ele pertence. Este canal, no entanto, só é acionado em casos de denúncias e/ou reivindicações. Tem-se, assim, o caráter reivindicativo do movimento popular condicionando a representação semi-direta dos usuários no CMS-V.

...Muitas vezes, nas reuniões da comunidade surge alguma reclamação ou mesmo, independente de reunião, existem algumas pessoas que levam esse problema até o movimento, até a presidente do movimento comunitário. E ela [referindo-se à comunidade], por saber que eu sou o representante dos usuários no Conselho Municipal de Saúde, então traz o problema para a gente e a gente tenta levá-lo para o Conselho, para que seja resolvido. (04-U)

...toda a primeira segunda-feira de cada mês, nós temos reunião dos Departamentos do Conselho Popular de Vitória (...) então, as reivindicações são levadas para essa reunião, são discutidas e depois são encaminhadas ao Conselho Municipal de Saúde, através de minha pessoa e dos demais usuários que representam também o Conselho Popular. (02-U, conselheiro e Diretor de Saúde do CPV)

 

Na visão de outro conselheiro, as entidades civis que não possuem membros diretamente no CMS-V, filiadas ou não ao CPV, não são ali representadas.

...tem muitas comunidades que não têm representatividade dentro do Conselho. São doze [referindo-se ao número de conselheiros titulares do segmento dos usuários], mas as comunidades são mais, são muitas comunidades organizadas. Então, e esse pessoal? Está de fora. Como é que faria? Não sei. (05-U)

Sendo insuficiente também a representação da sociedade em geral:

Porque o Conselho às vezes... o que ele faz? Ele não sabe dos problemas de saúde no município. (05-U).

No caso específico dos representantes oriundos da Pastoral da Saúde, a relação entre representantes e representados ainda está por ser construída:

A gente pretende que se estabeleça esse segmento, de trazer as dificuldades que a Pastoral encontra para o Conselho. Irregularidades, inclusive. É... o modo de atendimento dos hospitais. Tudo isso vai ser de grande utilidade para a Pastoral, que a gente traz para o Conselho e o Conselho tente resolver. (03-U)

A participação seletiva de entidades civis no processo de escolha e a hierarquização do procedimento eleitoral, somadas à ausência de um mecanismo formal de comunicação entre representantes e representados, gera pelos menos duas consequências:

  • um baixo reconhecimento social do conselheiro

é obvio que em toda comunidade, nem todos participam. Mas daqueles que estão sempre participando, a maioria me reconhece como conselheiro (04-U).

  • uma representação de interesses distante das demandas coletivas

...o conselheiro não sabe dos problemas de saúde do município. Ele sabe alguma coisa que a pessoa, um parente seu foi pegar ficha e não conseguiu, ou uma outra pessoa... então, uma denúncia de ficha, de um remédio que não chegou, não é uma coisa a fundo. (05-U).

Assim, a capacidade de vocalizar demandas construídas pelo conjunto dos usuários é praticamente nula:

... às próprias denúncias das comunidades, você não tem acesso. (...) você fica sem subsídio para trabalhar. Você só vai na reunião. ‘Não, tudo bem. Está aprovado e tal’. Toma um cafezinho. (...) Você não tem uma denúncia para levar lá para o Conselho. Então, fica muito a desejar nesse sentido. (05-U).

De acordo com os depoimentos, a pouca disponibilidade de tempo e o desconhecimento do próprio espaço que integram contribuem para a baixa representatividade social dos usuários:

A gente trabalha, e fica difícil você ir na fila. (...) Você ia ali e via o problema do pessoal, fazia uma entrevista: ‘como é que está, e tal, tal, tal’, e levava para o Conselho. Mas é difícil. É difícil porque eu tenho que trabalhar. (05-U)

... quando se dá a eleição do conselheiro, o próprio CPV ele não tem, assim, uma estrutura para poder estar mostrando às pessoas o que é o Conselho, qual o papel do Conselheiro. Isso não ocorre. Ocorre uma eleição pelo segmento do qual nós representamos, que é a sociedade, e a sociedade de certa forma, é marginalizada no saber, principalmente em relação às questões públicas. Então, a gente entra no Conselho sem saber o que é, para que é, totalmente por fora. (04-U).

Em síntese, a baixa representatividade social dos representantes dos usuários no CMS-V revela que a participação semi-direta resulta num problema de representação. Este, é aqui mais profundo do que na política formal. Pois, para além dos limites da participação do cidadão ao momento do voto e de seu controle praticamente nulo sobre as ações dos representantes (Benevides, 1994; Hirst, 1992 entre outros), a participação semi-direta dos usuários no CMS-V encontra-se limitada pela dupla exclusão do processo de escolha (quem participa e quem vota e pode ser votado), pela fragilidade na comunicação entre representantes e representados, pela pouca disponibilidade de tempo dos representantes e pelo desconhecimento do colegiado que integram. Assim, a fragilidade da representação dos usuários, na prática, dificulta a ampliação da cidadania e a conformação de uma nova forma de poder local.

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37 - "Movimentos sociais urbanos" é, segundo Doimo, uma denominação européia, que, na América Latina recebeu a denominação de "movimento popular": "estamos diante de uma categoria reconhecidamente latino-americana, cunhada em tempos de autoritarismo político pela confluência de outros tantos agenciamentos, para referir-se a uma vasta gama de movimentos reivindicativos referidos ao Estado do ‘mal estar social’." (Doimo, 1995:67-8).

38 - Representada por pesquisadores como Moisés (1978, 1982), Jacobi (1989) e Gohn (1980, 1985, 1991).

39 - Experiências dos anos 80 podem ser conhecidas através dos estudos de Cardoso, 1987 (referente participação popular em postos e centros de saúde no município de São Paulo); Costa, 1997 (sobre governos participativos em cidades de Minas Gerais); Santos, 1981 (sobre processos de urbanização em favelas do Rio de Janeiro); Terra, 1989 (sobre as experiências da CIMS no Rio Grande do Sul); entre outros.

40 - Nem os movimentos combativos estiveram imunes ao clientelismo e à cooptação. Sobre o movimento de São Pedro, exemplo de movimento combativo em Vitória, Doimo e Banck chamam a atenção para o fato de que embora tenha surgido "sob a égide de valores políticos como a autonomia e anticlientelismo, viveu inevitáveis tensões de limites adversos" (Doimo & Banck, 1989:27).

41 - O prefeito de Vitória, do PMDB, eleito pelo voto direto em 1985 para a gestão 86-88, "pautou sua administração por um estilo clientelista que se apoiava nas associações de moradores como instâncias mediadora entre população e Prefeitura." (Ferraz et al., 1990:44).

42 - Extinto pela administração da Frente Vitória.

43 - Fonte: Conselho Popular de Vitória, 1998. Dentre as entidades filiadas estão associações de bairro (maioria), culturais, esportivas, gênero, ONGs etc.

 
 
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