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Teixeira, Carla Pacheco. Cooperativas de profissionais de saúde dos serviços municipais e estaduais no município do Rio de Janeiro e a cooperativa do Hospital Geral de Nova Iguaçú: abordando as prestadoras. [Mestrado] Fundação Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública; 2000. 90 p.

Capítulo I - Reforma Administrativa do Estado Brasileiro e o Setor Saúde nos anos 90: suas implicações nos vínculos de pessoal

Na década de 1990, as mudanças nas conjunturas político-econômicas nacional e internacional têm tido repercussões importantes na política de saúde. Com isso começam a surgir novas propostas e experiências no setor. Dentre essas tendências de mudança podem-se mencionar as novas formas de articulação do público e do privado na área de saúde, principalmente na área da gerência dos serviços, com a incorporação de cooperativas de profissionais de saúde.

A multiplicação dessas experiências se acentua em um contexto em que emerge a discussão acerca da Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, onde o Estado passa a não ser mais o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social na produção de bens e serviços, deslocando o eixo de sua atuação para as funções de promotor e regulador.

Dessa forma, em meados de 95 o governo brasileiro, através do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, apresenta o Programa de Reforma Administrativa: o "Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado" (Brasil, 1995), contendo as diretrizes gerais para a Reforma da Administração Pública Federal.

O Plano apresenta como justificativa para a Reforma a crise do Estado identificada como crise fiscal, caracterizada pela perda do crédito público e da poupança negativa; pelo esgotamento do modelo intervencionista e protecionista de Estado e pela superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática (uma administração voltada a padrões hierárquicos rígidos e ao controle de processos e não de resultados).

No Plano Diretor (Brasil,16:1995), são destacados alguns pontos essenciais para a reforma do Estado, como, por exemplo:

" o ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; a reforma da previdência social; a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança" ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas".

Reformar o aparelho do Estado significa orientar a administração pública, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e nos seus três níveis (União, Estados - membros e Municípios).

Dentro das propostas do Plano Diretor destacam-se a retração de funções do Estado e a revisão das modalidades de gerência dos equipamentos públicos.

No que diz respeito ao tamanho e às funções do Estado, destacam-se as orientações para redução do papel prestador do mesmo, fortalecendo suas funções reguladoras e promovendo a descentralização de serviços e atividades, seja para os níveis subnacionais ou para o setor privado. O documento destaca a retirada do Estado da provisão direta das atividades " não exclusivas", incluindo a prestação de serviços de saúde.

Em relação às funções do Estado, são identificados quatro setores (BRASIL:1995):

    • Núcleo Estratégico do Estado - é responsável pela definição das leis e das políticas públicas e da cobrança de seu cumprimento. Este setor corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e, no Poder Executivo, o Presidente da República, os Ministros e seus assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. Este núcleo tem como objetivo aumentar a efetividade com vistas a alcançar sua metas; modernizar a administração burocrática e aumentar sua capacidade gerencial.
    • Atividades Exclusivas - onde são prestados serviços e realizadas atividades de poder do Estado como: polícia, forças armadas, órgãos de fiscalização e tributação e outros. Tem como objetivo transformar as autarquias e fundações em agências autônomas, administradas pelo contrato de gestão; substituindo o modelo administrativo burocrático pelo gerencial.

    • Serviços Não-exclusivos do Estado - representam as organizações públicas não-estatais e privadas. O Estado participa através de transferências de subsídios num sistema de co-parceria com a iniciativa privada. Exemplos desses serviços são: os hospitais, universidades, museus, centros de pesquisa e outros. Tem como objetivo a transferência da propriedade antes do Estado para o setor público não-estatal através do programa de publicização, transformando as instituições públicas em organizações sociais.

    • Produção de Bens e Serviços para o Mercado - correspondem às empresas com atividades econômicas voltadas para o lucro, algumas ainda pertencentes ao Estado, outras em privatização. Têm como objetivo dar continuidade ao processo de privatização das empresas do Estado, reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados e implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.

Cabe ressaltar que no núcleo estratégico o fundamental é a efetividade. As decisões tomadas nesse nível têm que atender eficazmente ao interesse nacional e ser efetivamente cumpridas, pois correspondem às leis e às políticas públicas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não exclusivos e da produção de bens e serviços, o critério eficiência torna-se fundamental, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público.

Em relação à administração dos equipamentos públicos, tem-se como proposta a substituição do modelo burocrático predominante pelo modelo de administração pública gerencial, nos moldes da administração empresarial. Este modelo tem como pressupostos: descentralização das decisões e funções do Estado, autonomia no que diz respeito à gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público.

A Reforma Gerencial busca aumentar a eficiência e efetividade dos órgãos ou agências do Estado por meio da descentralização; fortalecer a capacidade do Estado de promover o desenvolvimento econômico e social através da garantia dos contratos e assegurar o caráter democrático da administração pública com um serviço orientado para o cidadão-cliente e a responsabilização do servidor público pelos seus resultados . (PIMENTA:1998)

Segundo Nogueira (1996), as questões de recursos humanos estão destinadas a ocupar o cenário principal dos debates, sobre os rumos da Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, onde a estabilidade dos funcionários públicos é posta como o nó que dificulta o desenlace do processo de reforma.

Observa-se no Plano Diretor (Brasil:1995) algumas críticas em relação à política de recursos humanos, tais como:

    • "uma legislação brasileira que reflete a ausência de uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho do Estado;
    • uso indiscriminado do instituto da estabilidade;
    • rigidez excessiva do processo de contratação e demissão do servidor (agravada com o Regime Jurídico Único), impedindo o recrutamento direto no mercado;
    • inexistência tanto de uma política de remuneração adequada (dada a restrição fiscal do Estado), como de uma estrutura de cargos e salários compatível com as funções exercidas;
    • ingresso do servidor somente pelo concurso público, sendo que poderiam ser também utilizadas outras formas de seleção que tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal
    • concurso públicos realizados sem nenhuma regularidade e avaliação periódica da necessidade de quadros".

Diante disso pode-se observar que a adequação dos recursos humanos constitui uma tarefa prioritária no atual contexto de mudança, implicando numa nova política voltada para a captação de novos servidores, o desenvolvimento pessoal e um sistema de remuneração adequado que estimule o desempenho através de incentivos.

Dentre os principais pontos da proposta de Reforma Administrativa elaborada pelo Governo Federal, pode-se observar que a questão da estabilidade do servidor público se destaca. O governo passa a defender a flexibilização da estabilidade do funcionário público, onde este pode ser demitido por insuficiência de desempenho ou excesso de quadros.

Nesse contexto, flexibilizar o emprego e o trabalho, segundo Nogueira (1996), significa encontrar "formas de colocar prontamente a pessoa certa no lugar certo para garantir a satisfação do cliente e permitir a própria reprodução da instituição diante das forças do mercado e das tecnologias modernas". Com isso a temporariedade do contrato, a variedade das jornadas de trabalho, a multiplicação de incentivos, a elevação da taxa de demissão e readimissão se tornam requisitos fundamentais para esse ajuste defendido pelo governo.

Na década de 1980 as políticas de recursos humanos assumiram, segundo Nogueira (1996), aquilo que pode-se denominar de compromissos igualitaristas universais: as lutas pela isonomia salarial (igualdade de remuneração para situações consideradas similares) e pela estruturação de planos de cargos, carreiras e salários para todos (igualdade na forma de vinculação e promoção profissional).

A reforma administrativa põe fim às idéias defendidas na década de 1980. Surge com ela proposta (1) de alterações na política de recursos humanos, como:

    • o fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta da contratação de servidores celetistas;
    • a exigência de processo seletivo público para administração de celetistas e a manutenção do concurso público de provas e títulos de acordo com a natureza e complexidade do cargo, para admissão de servidores estatutários;
    • flexibilidade da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se a demissão por insuficiência de desempenho e por excesso de quadros;
    • estágio probatório (estabilidade) de 3 anos;
    • possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por excesso de quadros;
    • limite máximo de remuneração igual ao subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;
    • fica vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria com remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma da Constituição Federal.

Diante desse quadro, pode-se observar que passam a ser admitidos diferentes regimes trabalhistas nos diversos níveis da administração, principalmente no setor saúde.

Hoje, é quase consensual entre os gestores a demanda por uma maior autonomia administrativa na alocação de recursos humanos, na contratação de pessoal e na captação e utilização de recursos financeiros. Com isso, novos modelos de gestão e de vinculação de recursos humanos já estão sendo experimentados pelos estados e municípios (Gerardi, 1997 e Nogueira, 1997). Sendo assim, o Regime Jurídico Único (RJU), o PCCS (planos de cargos e carreiras) e o concurso público, saudados como mecanismos eficazes para a profissionalização e organização da área de Recursos Humanos no Brasil, estão sendo progressivamente abandonados pelos gestores públicos do SUS, sob o argumento implícito ou explícito de não mais atenderem à realidade do sistema público de saúde (JÚNIOR, 1996)

Ao olhar para o SUS, hoje, verificam-se diferentes formas de admissão: concursos, contratação por serviços prestados, contratação através de cooperativas e outros.

Esse cenário no SUS pode ser corroborado, segundo Júnior (1996), por uma pesquisa sobre gastos com recursos humanos no setor saúde, coordenada pelo CONASEMS (Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde) e CONASS (Conselho Nacional dos Secretários de Saúde), onde foram identificadas uma diversidade de modalidades de vínculos :

    • Regime estatutário Federal, Estadual e Municipal;
    • Regime celetista Estadual e Municipal;
    • Contratos temporários de trabalho;
    • Comissionamento de todos os cargos municipais da área de saúde;
    • Credenciamento tradicional de médicos para atender nos hospitais conveniados e contratados pelo SUS, extensão do credenciamento aos hospitais públicos e até em ambulatórios, realizando duplo pagamento aos médicos (salário + credenciamento);
    • Crescente terceirização dos serviços de apoio na área de saúde, incluindo manutenção de equipamentos, informática, lavanderia etc.;
    • Terceirização de atividades típicas da área de saúde, com ou sem licitação, através de entidades de direito público ou privado, incluindo as associações comunitárias (programa de saúde da família e de agentes comunitários), contratação de cooperativas médicas por especialidade ou local de trabalho, empresas privadas de contração de mão-de-obra etc.

Conforme Nogueira (1996), os esquemas de contratação e remuneração verificados no SUS podem ser justificados não só em nome da flexibilização do emprego diante da relativa escassez ou abundância de trabalhadores, como também pelas facilidades que goza o gestor de, nessas condições, fixar acordos coletivos mais ou menos formais.

Todo esse contexto também está ligado à proposta de desregulamentação nas relações de trabalho que, segundo Crivelli (1997), surgiu com a denominada crise do modelo social-democrata: "como proposta de retirada do Estado do domínio econômico e social buscando devolver à sociedade, segundo seus defensores, a vitalidade econômica e social com o mercado livre, que as várias décadas de intervenção do Estado teriam amortecido".

O projeto de lei (2) de flexibilização do trabalho temporário constitui um ensaio de desregulamentação no campo das relações trabalhistas, trazendo essa proposta a redução dos encargos trabalhistas.

Para Neto (1996) :

"A necessidade de consagrar-se um ordenamento jurídico que seja flexível é constantemente enfatizada. A justificativa fundamental da flexibilização das normas trabalhistas é a imperiosa e inexorável adaptação do país aos padrões da concorrência internacional. Nestas circunstâncias, o direito do trabalho brasileiro é definido como rígido, caracterizado pelo intervencionismo exacerbado do Estado e, portanto, insuscetível de viabilizar um regulamentação do trabalho capaz de atender a rapidez e a dinâmica do mercado".

Uma conclusão que-se pode tirar é que uma nova politica de recursos humanos ( principalmente na vinculação de pessoal) vem sendo implementada para atender aos papéis assumidos pelo Estado, de caráter regulatório e de articulação dos agentes econômicos, sociais e políticos, além do aprimoramento na formulação de políticas públicas e na prestação dos serviços públicos.(BRASIL:1997)

Os elementos apontados até aqui tiveram como perspectiva ilustrar o contexto no qual se deu a incorporação das cooperativas de profissionais de saúde pelo serviço público.

 


1- Proposta de Emenda Constitucional enviada ao Congresso Nacional em julho de 1995, aprovada em 1998.

2- Projeto de Lei que dispõe sobre o contrato de trabalho por tempo determinado, encaminhado pela Presidência da República à primeira secretária da Câmara dos Deputados em 28 de março de 1996.

 
 
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