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Claro, Itamar Bento. Gestão comunitária: estudo de uma nova articulação estado/sociedade civil no parque proletário de Vigário Geral. [Mestrado] Fundação Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública; 2002. 110 p.

Capítulo 2

Estado e terceiro setor:

novas formas de provisão de serviços públicos


Neste capítulo serão abordadas algumas das questões teóricas referentes às novas formas de provisão de serviços públicos que perpassam o tema deste trabalho.

Desde o início da década de 1990, observa-se no Brasil um contexto de redefinição do papel do Estado. Verifica-se que grande parte dos debates na área de políticas faz alusões às mudanças enfatizadas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – Mare (1995), que preconiza a regulamentação estatal, segundo o qual o governo deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, fortalecendo-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.

Essas mudanças apontam para o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado no nível federal. Nos níveis estaduais e municipais traduzem-se na progressiva descentralização das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Tais modificações no panorama nacional nos levam a refletir sobre o princípio da subsidiaridade no qual Bresser Pereira (1998:105) inscreve a descentralização ao afirmar: "o que pode ser feito pela cidade não deve ser feito pela região; o que pode ser feito pela região não deve ser feito pelo poder central". Parafraseando o autor, poder-se-ia chegar à conclusão de que o que pode ser feito pela sociedade civil não deverá ser feito pelo Estado.

É nessa conjuntura que algumas propostas apontam o mercado como principal alternativa para o desenvolvimento socioeconômico e outras buscam o fortalecimento da sociedade civil enquanto parceira e agente de políticas públicas. Rosanvalon (1985) as classifica como "redução negativa" e "redução positiva" do papel do Estado, respectivamente. Negativa porque o mercado se mostra incapaz de conduzir a um desenvolvimento social que diminua a concentração de renda e a exclusão de grupos populacionais do acesso aos bens de serviço e consumo. E positiva porque favorece a socialização dos equipamentos públicos – a descentralização tornando os serviços mais próximos dos usuários, e a autonomização transferindo para as organizações da sociedade civil parte das tarefas relacionadas ao serviço de assistência à população.

Todas essas mudanças são características da crise do Estado que marca o final do século 20, no momento em que a arena de discussões, segundo Abreu Mendes (1999), é pontuada por questões que envolvem os limites e as possibilidades de relacionamento entre o Estado e o terceiro setor. Mudanças que ocorrem, segundo Bresser Pereira e Cunill Grau (2000), quando começa a se evidenciar o irrealismo da proposta neoliberal, pois torna-se cada vez mais notório que até mesmo o desenvolvimento do mercado não se pode assegurar sem um Estado democrático que, entre outras questões, preserve a própria atribuição enquanto bem público e exerça as funções protetoras, mediadoras e redistributivas necessárias ao desenvolvimento socioeconômico.

Morales (1999) afirma que, em razão da crise do Estado, a provisão dos serviços públicos sociais teria ganho "tons dramáticos" nas últimas duas décadas.

"Esta crise, correntemente definida como crise de governança, tem três componentes; um de natureza financeira, referente ao déficit das contas públicas; outro de natureza administrativa, decorrente da ineficiência do modo burocrático de gerir organizações estatais; e um terceiro de caráter estratégico, que corresponde à maneira inadequada na qual o Estado está organizado para intervir nas atividades sociais e econômicas." (Morales, 1999:52)

É a partir da crise do pacto político-social materializado no Welfare State, pelo qual o Estado procurava responder de forma direta às necessidades da sociedade, que entram em cena na arena das discussões políticas as novas propostas para o desenvolvimento social, sugerindo a realocação e a transformação de posições dos diferentes atores sociais.

Segundo Coelho (2000), emergiram nas últimas décadas duas concepções extremas e opostas que descrevem orientações à nova ordem político-econômico-social. Uma radicaliza o credo liberal, sustentando a supremacia e a inexorabilidade do mercado, e propõe o deslocamento para o mercado de todas as responsabilidades sociais, com exceção da segurança pública, cuja privatização poderia implicar a desagregação da ordem social. A outra descrê de modo radical nas virtudes públicas do mercado e desqualifica qualquer possibilidade de atendimento às demandas sociais fora da ordem estatal. Com posições radicais, essas duas concepções definem os limites do debate entre o mercado e o Estado; no entanto, no cenário atual figuram diferentes alternativas que buscam o equilíbrio entre a intervenção do Estado e as ações do mercado.

Nessas alternativas que se apresentam para reordenar a intervenção estatal, verifica-se que cada vez mais organizações que não são nem do Estado, nem do setor privado prestam serviços de caráter público. Em meio ao debate que aborda os aspectos estratégicos, envolvidos na emergência de uma terceira via para a provisão de serviços públicos, Morales presta uma contribuição à análise das formas pelas quais o Estado e a sociedade se organizam para intervir no campo das políticas públicas sociais. Esse autor problematiza o papel do Estado em função da emergência de uma nova esfera de relações societárias, impulsionada pela multiplicação das organizações públicas não estatais (Morales, 1998:117).

Para Morales, parece indiscutível na atualidade a constituição de uma esfera pública, não estatal, que venha a atuar em simetria com o Estado e o mercado na produção de bens e serviços sociais. Ao examinar as alternativas para reordenar as possíveis formas de intervenção estatal, ele aponta três possibilidades de organizar a provisão de serviços, por meio das organizações estatais, do mercado ou das instituições públicas não estatais que são financiadas pelo Estado e, portanto, precisam manter o caráter público dos serviços.

Para os autores Bresser Pereira e Cunill Grau, a crise do Estado teria incentivado a inovação social na resolução dos problemas coletivos, de forma que seria possível presumir que no século 21 o setor público não estatal poderá constituir-se numa dimensão-chave da vida social, porque grande parte das inovações estão vinculadas às formas de propriedade e de controle social públicos não estatais, que adquirem crescente importância no cenário globalizado.

"Na mesma época em que se faz evidente a crise do modelo social-burocrático do Estado e em que a globalização exige novas modalidades, mais eficientes, de administração pública, cresce a importância de uma forma nem privada, nem estatal de executar os serviços sociais garantidos pelo Estado: as organizações de serviço público não estatais, operando na área de oferta de serviços de educação, saúde e cultura com financiamento do Estado." (Bresser Pereira e Cunill Grau, 2000:16)

As organizações que fazem parte desse setor público não estatal, também denominado terceiro setor, setor não governamental ou setor sem fins lucrativos, são definidas por esses autores como "organizações públicas", porque estão voltadas para o interesse geral; e como "não estatais", porque não fazem parte do aparato do Estado.

O fato de os autores atribuírem à sociedade uma responsabilidade na satisfação de necessidades coletivas evidencia a compreensão de que a esfera pública transcende cada vez mais os limites do Estado e de que a produção dos bens públicos não constitui monopólio do Estado nem do mercado. Para atender tanto aos limites do Estado e do mercado como às crescentes exigências de auto-organização social, a propriedade pública não estatal, segundo Bresser Pereira e Cunill Grau (1999:35), poderá constituir

"a forma por excelência através da qual a sociedade organizará seus serviços sociais e científicos de forma competitiva, com financiamento em parte pelo Estado e em parte diretamente do setor privado em forma de contribuições ou de pagamentos por serviços prestados".

No processo de articulação do Estado com a sociedade civil para a provisão de serviços públicos, os autores identificam três grandes vantagens: a pluralização da oferta de serviços sociais; a possibilidade de tornar mais flexível e desburocratizada a gestão e a responsabilização de dirigentes e participantes da organização.

A competitividade, que poderá ser desenvolvida com a pluralização dos serviços sociais, é considerada pelos autores elemento fundamental para estimular melhores qualidade e eficiência nos serviços prestados. Essa pluralização teria ainda como resultado previsível mais economia nos gastos, até pelo fato de recorrer ao trabalho voluntário.

Consideram que a produção não estatal de serviços sociais possibilitaria obter prestações adaptadas aos públicos envolvidos, em oposição às prestações uniformes que tendem a caracterizar a oferta pública estatal, enquanto a autonomia financeira e administrativa criaria as condições necessárias para que as organizações fossem menos burocratizadas.

" (...) a flexibilidade, a experiência especializada e a habilidade para chegar a clientes difíceis de alcançar são exibidas como algumas das maiores vantagens que o setor não-lucrativo ou público não-estatal teria sobre o setor público estatal." (Op. cit., 2000:34)

Os autores consideram que os integrantes dos serviços públicos não estatais tenderiam a ser mais responsáveis pelos destinos de suas organizações e que os contratos podem constituir-se em instrumentos da accountability das organizações, uma vez que estejam definidas as obrigações de cada um dos parceiros envolvidos.

Na medida em que fornece recursos financeiros, o Estado, segundo Coelho (2000), deve impor limites e regras para o uso dos recursos públicos pelas organizações públicas não estatais, o que, de acordo com o Conselho do Programa da Comunidade Solidária, pode ser realizado com a elaboração de um "contrato de parceria" que dê conta da especificidade dessa relação entre o Estado e o terceiro setor, contemplando mecanismos institucionais de responsabilização, para o bom uso das verbas públicas pelas organizações.

 

"É preciso, então, estabelecer tanto mecanismos que responsabilizem os gestores das entidades pela administração dos recursos como também normas claras que definam as responsabilidades e os direitos de cada um dos parceiros." (Coelho, 2000:101)

Toda discussão sobre controle, avaliação e estabelecimento de parâmetros para a relação entre o Estado e o terceiro setor é justificada e se faz necessária, uma vez que trata de repasse de verbas públicas (Coelho, 2000:149). Necessidades implícitas no estabelecimento de parcerias, segundo a autora, são a prestação de contas dos recursos envolvidos e o controle da maneira pela qual esses recursos estão sendo empregados.

"O governo precisa conhecer mais profundamente o parceiro, avaliar seus objetivos institucionais, suas dificuldades e sua capacidade gerencial e financeira de suportar determinados programas, bem como sua agilidade na captação de recursos. Para as organizações, a relação com o Estado pode significar mais recursos, o que, por um lado, leva ao crescimento da instituição, mas, por outro, gera a necessidade de estrutura e do cumprimento das exigências que vêm atreladas aos recursos." (Coelho, 2000:151)

Analisando as vantagens e a propagada eficiência do terceiro setor, a autora aponta os seguintes argumentos: o gerenciamento facilitado, devido ao fato de os serviços serem prestados em escala muito menor do que os oferecidos pelas instituições públicas; o favorecimento de certo controle comunitário, propiciando melhor qualidade dos serviços, devido ao fato de essas organizações atuarem vinculadas a uma comunidade e/ou a um grupo específico; e a redução de custo dos serviços produzidos, porque a isenção fiscal favorece positivamente a relação custo/benefício em comparação à produção ofertada pelo mercado ou pelo Estado.

O terceiro setor é enfatizado pelo Conselho do Programa da Comunidade Solidária como orientação estratégica nacional, em virtude da capacidade de gerar projetos, assumir responsabilidades, empreender iniciativas e mobilizar recursos necessários ao desenvolvimento social do país (Abreu Mendes, 1999).

Cunill Grau (1999) afirma que a "explosão" de iniciativas nos campos referentes ao terceiro setor serve para demonstrar que há em curso uma real transformação dos modelos institucionais de prestação de serviços públicos, que aponta para a criação de uma cultura de co-responsabilidade política e social entre o Estado e a sociedade civil. Transformação essa que não só assegura maior peso à sociedade civil, mas também promoveria melhor qualidade nos serviços prestados.

E, partindo do pressuposto de que o Estado teria esgotado sua capacidade de expandir os investimentos sociais, Morales aponta os aspectos vantajosos dessa nova via, em que, financiando as organizações públicas não estatais que prestam serviços de educação, saúde, assistência social, apoio à pesquisa e à cultura, o Estado "estaria se comprometendo com a garantia dos direitos sociais, de modo muito mais participativo e permeável ao controle social do que na forma de provisão monopolista estatal" (Morales, 1999:133).

A seguinte colocação de Morales dá uma boa dimensão da importância que o autor destaca para a esfera pública não estatal na organização dos recursos do Estado e da sociedade para atender às demandas da população:

"A importância da construção e consolidação de novas arenas de relações públicas não-estatais, a partir da emergência e afirmação do terceiro setor, está na possibilidade de se vir a ter uma equação viável para prover os serviços sociais e políticas sociais, capazes de superar os obstáculos que as soluções, através do Estado ou do mercado, apresentam". (Morales, 1999:120)

O autor chama atenção para o fato de um número cada vez maior de instituições que não são nem do Estado, nem do setor privado estar prestando serviços sociais de caráter público. No entanto, apesar de considerar possível verificar que o terceiro setor emerge de uma "virtual evolução associativa" (Salamon apud Morales, 1999:53) que estaria em curso no mundo inteiro, a visão dicotômica da relação entre o público e o privado não permite que se aproveite toda a potencialidade que a sociedade apresenta com as organizações sem fins lucrativos, que promovem atividades relacionadas aos direitos sociais dos cidadãos e expressam a vitalidade da sociedade civil ao ocupar os espaços vazios deixados pelo mercado e o Estado (Morales, 1999).

De forma semelhante, Dowbor (1999) sugere que a discussão sobre o terceiro setor aponta para a necessidade de uma revisão dos paradigmas segundo os quais a sociedade se gere, pois eles estariam ainda impregnados pela visão de que organizar a participação da sociedade civil representa apenas uma forma de desresponsabilizar o Estado.

"É muito significativo constatarmos que uma série de conceitos básicos da reformulação política e social que está ocorrendo em muitos países sequer encontra tradução em português: é o caso de empowerment, que os hispano-americanos já traduzem de empoderamiento, no sentido de resgate do poder político pela sociedade; de stakeholder, ou seja, de ator social que tem um interesse numa determinada decisão; de advocacy, que representa o original etimológico de ad-vocare, de criar capacidade de voz e defesa a uma causa, a um grupo social; de accountability, ou seja, da responsabilização dos representantes da sociedade em termos de prestação de contas; de devolution, recuperação da capacidade política de decisão pelas comunidades, como contraposição ao conceito de privatização; trata-se também de entitlement, de self-reliance e tantos outros. Além do conceito-chave de governance, que envolve capacidade de governo do conjunto dos atores sociais, públicos e privados, onde o conceito tradicional de governança, tal com existe no Aurélio, tem de ser reconstruído." (Dowbor, 1999:13)

Para esse autor, a área social precisaria hoje mais de uma reformulação político-administrativa do que propriamente de mais dinheiro. Ele aponta que o terceiro setor, ao se articular com o Estado, aparece como uma alternativa de organização que pode trazer respostas inovadoras e assegurar a participação cidadã.

Para Navarro, a resposta mais comum à pergunta de por que o Estado deveria estabelecer parcerias com as ONGs está relacionada às limitações da rede de distribuição de benefícios. Segundo o autor, é provável que o Estado,

"com consideráveis limitações de sua rede de distribuição de benefícios sociais, tenha que valer-se de ONGs com experiência e alcance próprios em certos tipos de programas, criando mecanismos de execução delegada, nos quais, tipicamente, se transferem fundos públicos para ONGs para que estas implementem determinado programa governamental". (Navarro, 1999:93)

De acordo com esse autor, as organizações públicas não governamentais representam uma nova forma de enfrentar a pobreza e a prestação de serviços sociais, e derivam sua ação do trabalho social com grupos excluídos, para os quais a oferta governamental de serviços sociais seria inadequada, insuficiente ou inacessível.

"(...) as ONGs estão geralmente associadas a modelos participativos e inovadores de gestão; costumam estar em estreito contato com grupos tradicionalmente sub-representados no processo de formação de políticas públicas; são capazes de melhorar a eficiência e pertinência dos programas sociais públicos, quando se associam a eles no campo adequado, e de atuar como provedores não-estatais de serviços sociais onde o Estado não pode satisfazer diretamente a demanda de serviços ou onde convém introduzir elementos de competição entre servidores." (Navarro, 1999:103)

Sendo assim, na relação com o terceiro setor, o governo adquiriria um importante parceiro para implementar as políticas sociais, principalmente em áreas em que sua ação é mais ineficaz ou onerosa. No entanto, Coelho enfatiza que, se essa parceria não acontecer sob a égide de uma política social explícita, com metas claras a serem alcançadas, haverá apenas uma distribuição de fundos públicos que, além de não contribuir para a construção de um exercício de cidadania, poderá concorrer para a apropriação indevida do Estado por parte da sociedade civil (Coelho,2000).

O calcanhar-de-aquiles dos defensores do terceiro setor, ou seja, a fragilidade existente nos argumentos favoráveis, é a impossibilidade de uma prestação dos serviços públicos sociais de forma a atingir a totalidade da população, porque o terceiro setor jamais será expressivo o suficiente para abarcar todas as questões sociais e atender plenamente às demandas da população.

É nesse sentido que Bresser Pereira e Cunill Grau (op. cit.: 34) salientam que o reconhecimento da relevância do setor público não estatal na produção de bens públicos não poderá conduzir a uma negação do aporte do Estado para seu sustento e que a transformação de serviços sociais estatais em públicos não estatais não significa que o Estado deixará de ser responsável por eles, pelo contrário, "todas as evidências apontam para a conclusão de que o financiamento público estatal será cada vez mais necessário", pois só por meio da tributação obrigatória é possível assegurar a produção dos bens coletivos em quantidades socialmente desejáveis.

A idéia de que o Estado venha algum dia a ser substituído pelo terceiro setor na resolução dos problemas sociais, segundo Coelho, não passa de uma utopia, dadas a magnitude dos problemas sociais e a tradição de centralização estatal no Brasil. Embora considerando que a ênfase nas soluções locais e nas iniciativas comunitárias seja importante e possa significar melhoria nas condições de vida de determinada comunidade, a autora avalia que essa será sempre uma solução paliativa, com dimensões reduzidas. "Se quisermos uma ação ampla, é preciso atuar não apenas no local, mas em nível estadual e federal" (Coelho, op. cit.: 194). De forma semelhante, Cunill Grau (1999) chama atenção para o fato de que os estudos sobre os trabalhos referentes à prestação de serviços públicos por parte de ONGs reconhecem que a eficiência e efetividade declaradas estão em grande parte associadas ao fato de esses serviços serem desenvolvidos em pequena escala.

No prefácio do livro escrito por Coelho, Luiz Eduardo Soares chama a atenção para o fato de o terceiro setor no Brasil não ser uma realidade nova, embora seja bastante recente a consciência que atribui determinada unidade e um sentido relativamente homogêneo às práticas identificadas pelas abordagens tradicionais como características da filantropia ou da solidariedade cívica. Ele analisa que a sociedade brasileira tem ampliado esse setor e progressivamente lhe tem transferido responsabilidades, seja pela ausência do Estado, seja pelas crescentes iniciativas por parte da sociedade civil. Soares comenta que seria perfeitamente possível compatibilizar a demanda da presença mais incisiva e responsável do Estado com o reconhecimento da importância do terceiro setor, que representa um "fenômeno histórico, cujo impacto, além de economicamente estratégico, transcende a economia, ultrapassa o mercado e faz sentir seus efeitos em todas as esferas-chave para a construção e a consolidação de uma ordem social verdadeiramente democrática" (Soares in Coelho, op. cit.: 14).

A emergência, o crescimento e a diversificação do terceiro setor tem trazido importantes conseqüências para a esfera pública. Segundo Barbosa (2000), o Estado estaria impulsionando, mediante o repasse de verbas, o crescente número de serviços executados por organizações não governamentais na área de educação, saúde e capacitação profissional, por considerar que esses serviços estariam sendo realizados com mais eficiência e menor custo pelo terceiro setor do que os prestados diretamente pelo governo.

Analisando os convênios e parcerias entre o setor público e o terceiro setor, Barbosa aponta que é possível verificar, já na década de 1970, a percepção da conveniência de viabilizar parcerias entre as instâncias pública e privada, como indica o Decreto Municipal n.º 12.429, de 04.12.75, da Prefeitura de São Paulo, que estimulou a criação de entidades sem fins lucrativos com o objetivo de funcionar como clubes desportivos municipais. O Programa Nacional de Leite para Crianças Carentes, idealizado pelo Governo Federal em 1986, é outro exemplo utilizado pela autora para ilustrar parcerias do Estado com a sociedade civil, uma vez que a operacionalização desse programa ocorreu por intermédio não só de instituições públicas e entidades filantrópicas, mas também de organizações da sociedade civil, como as associações de moradores.

De acordo com Barbosa, a legislação sempre teve um papel indutor na criação dessas entidades, e o repasse de verbas representou seu maior estímulo. No entanto, a autora considera que, se esse repasse de verbas não obedecer aos princípios de transparência (disclosure) e responsabilidade (accountability), em nada contribuirão para fomentar a vida associativa. Ela salienta que, historicamente, os estímulos, isenções e subvenções garantidos nos convênios e parcerias com o setor público tendiam a beneficiar indistintamente as entidades tidas como filantrópicas e eram permeáveis em alto nível ao clientelismo, uma vez que os critérios de escolha de entidades beneficiadas com o repasse direto de verbas, em sua maioria, eram apenas formais.

No que se refere às práticas clientelistas, Carvalho (2000) mostra que elas perpassam as instituições brasileiras desde o antigo regime e que o princípio republicano sobre igualdade e mérito era em grande parte simples retórica. Segundo o autor, o clientelismo político pode ser visto como troca desigual, entre partes desiguais, envolvendo bens públicos, prática essa enraizada em uma sociedade hierárquica, composta de protetores e protegidos. Ele registra que a troca desigual no campo político representa uma extensão de trocas desiguais no campo social.

No contexto das comunidades de baixo poder aquisitivo e alto índice de violência, as relações são ainda mais desiguais, além de tornadas mais complexas pelo domínio do tráfico de drogas, como é possível constatar na declaração de Duarte et al. (1992) de que o poder jurisdicional do crime organizado atinge grau de penetrabilidade e capacidade de obtenção de legitimidade que constrangem e impõem limites muito singulares às possibilidades de consolidação da cidadania por parte dos moradores das comunidades afetadas.

Em oposição à cultura clientelística, que segundo diversos autores está enraizada na sociedade brasileira, Barbosa (2001) mostra que as tendências atuais na legislação trazem em seu bojo uma nova política de estímulos seletivos. Em resposta à demanda de transparência em relação aos critérios de escolhas das entidades "conveniadas" com o poder público, foram promulgados a Lei Federal n.º 9.790/99 e o Decreto Federal n.º 3.100/99 (em anexo), estabelecendo que a escolha das organizações da sociedade civil para realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria deverá ser feita por meio de publicação de edital de concurso de projetos, pelo órgão estatal parceiro, que firmará um termo de parceria no qual deverão constar os direitos, as responsabilidades e as obrigações de ambas as partes. Sabe-se que a mera promulgação da lei não garante a transparência na escolha das entidades que recebem recursos governamentais; no entanto, representa um recurso legal ao qual as entidades podem recorrer para tomar conhecimento dos critérios do processo.

Segundo Barbosa, seria possível identificar no terceiro setor uma especial "aptidão" para a prestação de determinados serviços, sobretudo aqueles que requerem contato direto e atenção pessoal. Ela considera que os serviços que exigem comprometimento e confiança por parte dos usuários – saúde, educação, capacitação profissional, etc. – são geralmente prestados com mais eficiência e menor custo por entidades sem fins lucrativos do que quando prestados diretamente pelo governo. Dessa forma, afirma que seria mais do que razoável a realização de convênios ou parcerias entre o governo e o terceiro setor no atendimento de determinados serviços. A autora aponta, entretanto, que na formalização do acordo entre o poder público e o terceiro setor são encontradas dificuldades, como as seguintes:

  1. excesso de exigências burocráticas para a participação em licitações e celebração de contratos com o poder público;
  2. ausência de responsabilização de dirigentes de entidades por desvio na aplicação de fundos públicos, bem como prevalência de aspectos meramente formais na avaliação da prestação de contas;
  3. insuficiência dos recursos repassados, que não cobrem todos os custos administrativos e de pessoal.

Verifica-se que, apesar das dificuldades apontadas, todas as mudanças que vêm ocorrendo nas relações entre o Estado e a sociedade civil tendem a conferir importância cada vez maior às organizações comunitárias não apenas no campo da participação social, como também com relação à implementação e gestão de serviços locais.

Farah (1997) destaca a emergência de uma série de iniciativas promovidas por governos municipais nas mais diversas áreas de ação (saúde, segurança, educação, etc.) que aponta para a tendência referida. Seriam iniciativas que promovem mudanças nas relações entre Estado e cidadão, no sentido de participação mais ampla na formulação, na implementação e no controle das políticas públicas, bem como nas relações entre esferas do governo, no sentido da co-responsabilização por programas voltados para a melhoria das condições de vida da população. Essas mudanças nas relações entre Estado e sociedade civil, com a participação não apenas da comunidade, mas também de ONGs e do setor privado na formulação e implementação de projetos de caráter social, em particular na provisão e gestão de serviços públicos, têm, segundo a autora, o objetivo de proporcionar mais agilidade, eficiência e qualidade aos serviços oferecidos.

Boschi (1999) salienta que a instauração de novos recortes na relação público/privado, por meio de mecanismos descentralizadores, poderá tanto eximir o setor público de sua responsabilidade quanto implicar seu fortalecimento.

"A existência de forte vezo de enaltecimento de práticas descentralizadoras, sem se levar em conta a contrapartida de aumento da capacidade regulatória do Estado que tais propostas deveriam implicar, torna imperativa a reflexão sobre algumas das práticas vigentes. Que fatores explicariam os diferentes graus de sucesso na instauração de formatos institucionais capazes de assegurar não só o acesso da população à produção de políticas, como também respostas concretas, por parte do governo, em termos de atuação eficaz e responsável?"

Segundo o autor, a resposta a essa pergunta perpassa determinados fatores que incidem sobre o conceito de governança, entendido como "formatos de gestão pública que, fundados na interação público/privado, tenderiam a assegurar transparência na formulação e eficácia na implementação de políticas" (Mac Carney, 1996 apud Boschi, 1999:656).

Boschi procura mostrar que existem três diferentes níveis em que podem ser pensados a viabilidade e o alcance de arranjos de governança. No primeiro nível estariam certas características do contexto político e configurações estruturais associadas a políticas macrorregulatórias. No segundo, os processos dependentes de trajetórias, aos quais se poderiam vincular políticas de gestão na alocação de recursos. Por último, o terceiro nível, no qual a instauração de práticas consultivas e deliberativas estaria associada à natureza setorial e pontual de políticas regulatórias (idem).

O autor salienta que o imponderável sobre a institucionalização das práticas de governança é, talvez, seu aspecto mais fascinante: "trata-se de apostar, a longo prazo, na capacidade que certas iniciativas, por perdurarem no tempo e terem efeitos multiplicadores, terão de gerar maior capital social, favorecendo uma perspectiva de recuperação do papel do Estado a partir de uma ótica descentralizada" (ibidem:682). Ele chama atenção para o fato de que descentralização e governo participativo não são uma panacéia e que, como em qualquer outro caso de desenho institucional, são adequados a casos específicos, não substituindo, no vazio, o poder de coordenação por parte do Estado.

"Uma vez que parecem inscrever-se num processo de causação circular, práticas de governança têm tanto maior chance de vingar, quanto mais forte for o Estado e a própria sociedade civil. Em caso contrário, isto é, na dificuldade de sua generalização ao longo do espectro social, as práticas de governança e participação correm o risco de se constituírem em alternativas fadadas ao insucesso para os que delas mais necessitam: os desorganizados e destituídos de recursos. E, em vez de propiciarem a redefinição dos recortes Estado/sociedade em bases mais pluralistas, podem terminar por se constituírem num mecanismo seletivo de conferir aos ricos as políticas, aos pobres o mutirão; a quem pode, o poder, a quem não pode, a participação." (Boschi, 1999:683)

É nessa perspectiva que, segundo Guimarães da Silva e Rivière D´Arc (1996), seria possível afirmar a existência de consenso no sentido de que a gestão democrática e a participação popular requerem, combinadamente, o fortalecimento da sociedade civil e um processo real de democratização do Estado. Os autores enfatizam que o conceito de descentralização é muito amplo, com limites definidos por quatro tipos de processo: descentralização, delegação, devolução e privatização.

"Se a participação pode tornar-se uma panacéia, a descentralização transforma-se num camaleão político, adquirindo uma funcionalidade particular em cada caso, de acordo com as características de seus usuários, dos momentos e dos lugares de sua enunciação." (Guimarães da Silva e Rivière D´Arc, 1996:50)

Os autores demostram que a história dos projetos políticos urbanos durante os anos 80 é impregnada pela necessidade consensual do estabelecimento da participação social nas instâncias públicas e pela implementação da participação como instrumento-chave do exercício da democracia local e meio de legitimação das aspirações populares em matéria de vida quotidiana. "A palavra participação assume tamanha força que seu sentido parece mágico, fazendo esquecer sua fluidez, sua ambigüidade e suas filiações diversas" (idem: 46). Demonstram ainda que, nos anos 90, a discussão sobre participação popular no Estado democrático adquire importância particular com a conquista de diversas e importantes prefeituras pelos setores progressistas no país, quando se percebem a "insuficiência do acúmulo teórico anterior a essas gestões e a necessidade de reflexão e revisão permanente da conceituação de participação popular, bem como a necessidade de outros conceitos, tais como parceria, qualidade de vida e do meio ambiente, desenvolvimento e empreendedorismo local, modos de vida, cultura urbana, etnicidade etc." (ibidem).

Em meio a toda a problemática que pode envolver o conceito de participação, verifica-se que a tendência das reformas nas políticas de saúde, em curso nas últimas décadas, no Brasil e em outros vários países, tem na participação comunitária um de seus pilares e na descentralização um dos pontos principais para se pensar e implementar a gestão dos sistemas de saúde.

No entanto, Cunill Grau (1998) adverte que, de acordo com as conclusões da conferência da Organização Pan-Americana de Saúde realizada em 1998, as experiências obtidas dentro e fora das Américas parecem demostrar que os processos de reforma na saúde têm alcançado como resultado principal a contenção dos custos e a criação de novas oportunidades de lucro e não alguma melhora na qualidade e cobertura dos serviços básicos. Segundo a autora, porém, ainda acredita-se ser possível que essas práticas possam ser capazes de estimular a eficiência e propiciar a cooperação voluntária, desenvolvendo uma ética de solidariedade e responsabilidade, assim como de acumular capacidades para resolver problemas sociais. Essas características são necessárias ao desenvolvimento de capital social que, segundo Putnam (1996), é determinante no desenvolvimento político e econômico de uma comunidade.

De acordo com Putnam, o conceito de capital social fundamentado nas práticas associativas acumuladas historicamente tem sido utilizado para explicar diferenças na qualidade do governo e nos níveis de desenvolvimento econômico. Analisando esse conceito, Boschi (1999) salienta que, sem o capital social, tenderiam a vigorar relações clientelistas fundadas em relações assimétricas, hierárquicas e verticais, com a conseqüente utilização de bens públicos como moeda de troca para se auferirem benefícios privados, ou seja, relações verticais, assimétricas e hierárquicas que dariam lugar à instauração de práticas autoritárias e de relações sociais predatórias, que impediriam a geração de políticas conducentes ao desenvolvimento.

Nesse contexto da reforma do Estado, entre mecanismo de participação e descentralização, foi possível à Secretaria Municipal de Saúde da Cidade do Rio de Janeiro estruturar experiências locais que propiciaram a participação popular na gerência das unidades de saúde na Área de Planejamento da Saúde 3.1, criando condições para a institucionalização de práticas de gestão fundadas na parceria Estado/sociedade civil.

Inserida nessa dinâmica, a proposta do Projeto Alternativo da CAP 3.1 da SMS-RJ encontrou espaço para contratar parceiros, junto à sociedade civil, visando ao gerenciamento das unidades de saúde localizadas em comunidades de baixo poder aquisitivo e com alto índice de violência.

A característica típica dessas unidades de saúde inscritas no "Projeto Alternativo" é o fato de serem gerenciadas por moradores da própria comunidade, os gestores comunitários, contratados por uma ONG, que, mediante convênio de parceria com o poder público municipal, são os responsáveis pela administração da unidade local.

Verifica-se, entretanto, que as unidades de saúde se enquadram em meio àquelas classificadas como organizações profissionais ou de especialistas (Mintzberg, 1995), cuja característica central é o papel exercido pelos profissionais – detentores de um saber especializado – na execução dos objetivos da organização e ocupando o ápice da pirâmide de estratificação interna, constituindo fonte de autoridade que se sobrepõe à autoridade administrativa.

Nas estruturas de burocracia profissional tradicional, o poder dos profissionais advém do fato de executarem trabalhos por demais complexos para serem supervisionados por gestores ou padronizados por analistas. Assim, poder-se-ia esperar, em uma unidade cujos gestores possuem apenas formação primária ou ensino médio, maior autonomia dos profissionais de nível superior. Seria natural pensar que a estrutura administrativa das unidades de saúde administradas pelos gestores comunitários se caracterizasse de acordo com o modelo descrito por Mintzberg, como uma "pirâmide invertida", em que os profissionais mais qualificados estariam no topo, e os administrativos, abaixo, para servi-los e assegurar a infra-estrutura necessária à realização das atividades profissionais. A expressão "pirâmide invertida" é utilizada por Mintzberg em comparação às organizações burocráticas simples, nas quais a cúpula estratégica é o componente-chave, e no topo da pirâmide são encontrados os administradores, encarregados de assegurar que a organização cumpra sua missão, satisfazendo as exigências daqueles que controlam ou exercem poder sobre a mesma. Nas burocracias profissionais, o componente-chave é o núcleo operacional, ou seja, o conjunto de profissionais que realizam o trabalho diretamente relacionado com a produção de bens ou prestação de serviços que mantêm com vida a organização (Mintzberg, 1995:197).

Também nas unidade de saúde do Projeto Alternativo, o componente-chave pode ser considerado o núcleo operacional, pois, como toda unidade de saúde, trata-se de uma organização profissional. No entanto, o fato de estarem localizadas em comunidades permeadas por alto índice de violência dá ao gestor comunitário um poder paralelo, já que, sendo morador da comunidade, é caracterizado como elemento fundamental para viabilizar a prestação da assistência ao proporcionar mais segurança aos profissionais contratados para a realização do trabalho técnico.

A modalidade de parceria adotada pela SMS-RJ no convênio com as ONGs responsáveis pela gestão das unidades que participam dessas experiências é caracterizada por Borga como uma parceria de delegação, "uma vez que envolve as relações entre o Estado e a sociedade civil, nas quais há transferência de responsabilidades gerenciais para organizações não-governamentais com financiamento e regulação do Estado" (Borga, 1999:18).

Delegação é uma forma de descentralização e refere-se à transferência de responsabilidades gerenciais, estando associada, muitas vezes, à introdução de formas mais modernas e flexíveis de gestão. Nas parcerias, o ajuste que a delegação faz entre o Estado e a sociedade significa uma modernização institucional segundo uma lógica nova, presidida pelas necessidades sociais e não pelo mercado (Mendes, 1997).

Segundo Fernandes e Monteiro (1997), o desenvolvimento de um modelo de prestação de serviço organizado de forma que a população tenha mais poder participativo pode conduzir a nível mais elevado de controle social, contribuindo para o desenvolvimento de um padrão mais sustentado e para a própria eficiência e adequação desses serviços à realidade local.

Valla (1998) ressalta que, no conjunto de discussões que há alguns anos vêm se intensificando sobre os rumos técnicos e políticos do Sistema Nacional de Saúde, a questão da participação popular tem adquirido importante destaque, assumindo um papel central nas formulações da 8ª Conferência Nacional de Saúde em 1986. Segundo o autor, essa participação tem contribuído para a construção e o fortalecimento das propostas progressivas de reorientação da política do setor, e foi elemento de grande relevância para a consagração institucional da saúde como "direito de todos e dever do Estado".

Parece haver consenso quanto à importância da participação popular, direito garantido no texto constitucional, no exercício de cidadania no campo da saúde e como estratégia necessária ao desenvolvimento de ações de saúde com melhor conhecimento da realidade local. Entretanto, não há consenso no que se refere à forma de participação nem se essa deveria estar diretamente vinculada ao gerenciamento da unidade de saúde ou deveria ser concretizada mediante a participação efetiva em um conselho gestor, em conjunto com a equipe de profissionais e outras lideranças locais.

De acordo com Rosanvalon (2000), as interrogações sobre os significados e as formas adequadas da participação popular não pertencem apenas aos dias atuais. Ele enfatiza que, apesar das simplificações contemporâneas que o termo democracia adquire, o projeto de participação popular mais ampla é sempre pertinente e pode ser compreendido entre os temas que reforçam as práticas democráticas.

A experiência de parceria realizada na comunidade de Vigário Geral está inserida nesse cenário composto pelo processo de mudança, em que a reforma do setor saúde tem ocorrido de modo fragmentado, localizado e experimental (Costa et al., 2000). No capítulo seguinte será descrito o contexto em que representantes da comunidade em parceria com o poder público assumiram a responsabilidade pela gerência administrativa da unidade de saúde.

 
 
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