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Souza, Waldir da Silva. Associações de usuários e familiares frente à implementação da política de saúde mental no município do Rio de Janeiro. [Mestrado] Fundação Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública; 1999. 179 p.

CAPÍTULO II - Estado Contemporâneo, Políticas Públicas e Welfare: cidadania deteriorada ou governance saneada?

"Mais urgente não me parece tanto defender uma cultura cuja existência nunca salvou uma pessoa de ter fome e da preocupação de viver melhor, quanto extrair, daquilo que se chama cultura, idéias cuja força viva é idêntica à da fome".

(O Teatro e Seu Duplo. Antonin Artaud, 1938)

 

O Welfare em Discussão: crise e reformas

           Apesar de um título com campo de abordagem tão amplo e pomposo, o que se pretende com este capítulo é apresentar, de forma simples, alguns pontos referentes ao debate em torno da crise do Estado contemporâneo, principalmente no que se refere às críticas realizadas ao modelo de Estado de Bem Estar-Social.

           Apesar da diversidade de interpretações teóricas a respeito da Reforma do Estado pode-se apontar que o seu ponto central, deixando um pouco de lado os seus aspectos e implicações econômicas, está no fato de que além dos ajustes necessários no papel do Estado, a superação da crise passa pela construção de um novo perfil da agenda das políticas públicas. Perfil este que vem se constituindo dentro de um processo, que tem como ponto central o debate vigoroso sobre a necessidade de serem estabelecidos novos arranjos de adequação, ou de construção, de novas fronteiras nas relações entre Estado - Sociedade.

           Não é sem motivo que um dos grandes temas do pensamento social atual mais intensamente discutido, sem dúvida nenhuma, é o debate em torno da necessidade/emergência de um novo desenho para o Estado moderno. Tal debate, inicia-se a partir da crise econômica internacional na década de 70, quando começa a ser colocada a crítica ao Estado de Bem-Estar Social. Este entra em crise após um período de prosperidade econômica pós Segunda Guerra viabilizado por uma boa interação entre políticas de welfare que, basicamente, apaziguaria os conflitos sociais, permitindo a expansão de políticas sociais, e entre modelos econômicos de orientação keynesiana que regularia e estimularia o crescimento econômico (Draibe & Henrique, 1988).

           Entretanto, o baixo crescimento econômico associado à aceleração inflacionária e desequilíbrios orçamentários geraram um conflito entre política econômica e política social. Isto possibilitou a descrença na possibilidade de se realizar o crescimento econômico com eqüidade e justiça social, principalmente através de transferência de renda e de gastos de governos. Há também o descrédito na capacidade gerencial das agências estatais.

           O debate sobre a Reforma do Estado, em seu início, é fundamentalmente conduzido pela crença de eliminar qualquer capacidade de intervenção estatal sobre o mercado. Constitui-se a imagem de um mercado com dom messiânico, no sentido convicto, de que só a ação livre do mercado é capaz de atenuar e corrigir as desigualdades sociais. Segundo os neoliberais de plantão é premente reestruturar e reordenar as atividades e funções desenvolvidas pelo Estado. Isto pois, consideram que a crise vivida pelo Estado tanto nas sociedades ditas de capitalismo avançado, quanto nas sociedades de capitalismo periférico é decorrente, dentre outros motivos, das chamadas políticas de Welfare State.

           Como bem enfatiza Adam Przeworski (1993) ao analisar a crise econômica mundial, no seu entender a mais grave, nações de todo o mundo são exortadas a mergulharem em reformas, das quais se teria apenas uma certeza: as reformas irão piorar a situação das pessoas.

           A crítica as políticas de welfare é conduzida sob diversas perspectivas teóricas, que em sua maioria vislumbram o esgotamento do seu modelo de administração burocrática e as formas de intervenção estatal nos planos econômico e social. As críticas em geral tem como linhas interpretativas o fracasso do Estado de Bem-Estar no desempenho de suas funções, de ofertar e administrar bens e serviços públicos eficazes e essenciais à população. Visando interferir neste quadro, as diversas perspectivas apresentam respostas diferenciadas acerca dos modelos de reformas a serem aplicados. Como bem assinala Carlos Pereira:

"Embora as diferentes abordagens teóricas compartilhem da necessidade de reformar o Estado, são distintas as compreensões e os sentidos imputados à essa reforma, logo, diferentes agendas e programas de reforma têm sido propostos e adotados. (Pereira, 1997:81).

           No espectro das teorias interpretativas acerca da Reforma do Estado, encontramos interpretações que sustentam que a emergência e desenvolvimento do Welfare está associada à ordem econômica, pois haveria:

"impactos do processo de industrialização sobre as formas de intervenção e atuação do Estado" (Arretche, 1995:05).

           Como apontam Draibe & Henrique (1988) com a crise do Welfare State, começa a ganhar força o argumento conservador, que sustenta a idéia de que o Welfare State é uma estrutura perniciosa, sendo uma concepção perversa e falida do Estado. Tal argumento gira em torno de três questões:

a) a expansão dos gastos sociais do Estado se realiza em condições de desequilíbrio orçamentário, provocando déficits públicos, que por sua vez irá penalizar a atividade produtiva, provocando inflação (através da emissão de moeda ou pelo aumento dos tributos) e desemprego. De acordo com o pensamento conservador, o financiamento dos programas sociais requer a elevação dos tributos e contribuições sociais, acarretando redução tanto da poupança quanto dos investimentos. Tem-se ainda que a ampliação dos programas sociais representa um aumento dos empregos públicos, que não são produtivos.

b) A segunda questão é a noção de que os programas sociais estimulariam a "preguiça", pois ao eliminarem os riscos de todo o tipo ferem a ética do trabalho e comprometem o mecanismo de mercado. Tais programas provocam desestímulos ao trabalho, diminuindo, assim, os graus de competitividade da mão-de-obra.

c) A amplitude dos programas sociais, no plano político, revela graus insuportáveis de regulação e intervenção do Estado na vida social, introduzindo elevados índices de autoritarismo nas sociedades democráticas, tendendo para um totalitarismo.

           Para alguns pensadores, o Welfare seria o responsável pela constituição de uma cidadania dependente do Estado, a causa da dissolução da família, a quebra da ética do trabalho, e a redução da riqueza e Bem-Estar das camadas de rendas alta e média, etc. Neste sentido, os programas sociais acabariam ampliando os problemas que deveriam solucionar. Tal proposição nos remete ao trabalho de Albert Hirschman - A Retórica da Intransigência - onde um dos pontos abordados é sobre a tese da perversidade, que tem como elemento central a idéia de que

"qualquer ação proposital para melhorar um aspecto da ordem econômica, social ou política só serve para exacerbar a situação que deseja remediar" (Hirschman, 1992: 15).

           Ou seja, da ação empregada se tem um efeito inverso ao desejado, em que ocorrem conseqüências indesejáveis ou efeitos não-intencionais. A característica básica da tese da perversidade é de que o homem está fadado ao ridículo, pois, ao se dedicar a melhoria radical do mundo o homem se desencaminha. Como exemplo de descaminho, tem-se que a disponibilidade de políticas sociais mina de forma mais geral a moral, gerando um Welfare Culture caracterizado pela preguiça, a depravação e a pobreza. A solução sugerida pelos conservadores é a redução dos programas e benefícios, porque o Welfare State impede os mecanismos do mercado de resolverem os problemas da economia.

           Para Pierre Rosanvallon (1997) as saídas da crise não podem ser pensadas nas alternativas entre estatização versus privatização. É necessário repensar as relações entre Estado/Sociedade. As lógicas características da estatização e da privatização devem ser substituídas por uma tríplice dinâmica articulada da socialização, da descentralização e da autonomização. Para Rosanvallon, as transformações em curso assim como as projeções possíveis indicam a falência do modelo keynesiano de compromisso, que regula as relações entre a economia e o social. É a crise e esgotamento de um modo de regulação social, sendo parcialmente substituído por uma regulação intra-social fundada nas relações indivíduo/sociedade ou pela forma autogestionária, que é fundada nas relações Estado/sociedade civil.

           O pensamento conservador considera que a escolha individual é a orientação ao mercado das práticas das organizações sociais e que qualquer atividade econômica deve ser regulada pelo mercado, qualquer intervenção no livre jogo do mercado é necessariamente coercitiva. Mesmos as distorções que possam aparecer no funcionamento do mercado livre, como a monopolização empresarial ou sindical ou a desigualdade social, devem ser resolvidas sem a intervenção do Estado. As atividades estatais devem ser as menores possíveis. Nesta perspectiva o Estado do Bem-Estar é o principal responsável pelas dimensões da crise. Esta interpretação, considera que o financiamento do gasto público em programas sociais gerou uma ampliação do déficit público, inflação, redução da poupança privada, que acabaram desistimulando o trabalho e a concorrência intercapitalista, etc. Neste sentido, a ação do Estado no campo social deve estar restrita à caridade pública - atendimento aos pobres - de forma complementar à caridade privada.

           Com isso a política social é entendida como um mero apêndice da política econômica. Tal matriz discursiva serviu para a construção da crítica de que a democracia ameaça a liberdade. Outra crítica, foi a de que o Welfare State colocaria em risco tanto a liberdade quanto os métodos democráticos de governo, já que os programas sociais promoveram uma série de alterações no funcionamento do capitalismo, em que o poder de barganha dos trabalhadores foi elevado.

           Adam Przeworski (1993) utiliza os Estados Unidos como exemplo de sistema econômico baseado no mercado, apresentando alguns dados que contradizem a crença usual acerca da eficiência do mercado. Todavia, ressalta que não está realizando uma defesa dos padrões tradicionais de intervenção estatal, tanto na economia capitalista ou socialista, ou uma argumentação contra a reforma pró-mercado. Adverte para o fato de que pouco se conhece sobre mercados e democracias, não oferecendo assim, apoio a projetos ideológicos.

           A crença nos mercados como alocadores eficientes de recursos está associada à premissa de que os mercados são "completos", que existe um mercado para cada estado contigente da natureza. Mas, Przeworski (1993) coloca que, na ausência de alguns mercados os preços deixam de sumariar todos os custos de oportunidade, demonstrando que nem todos os agentes econômicos estão operando com a mesma informação.

           Przeworski (op. cit.) argumenta ainda que é preciso distinguir três questões ao se examinar o efeito sobre o crescimento de reformas voltadas para o mercado; são elas: 1) por que a estabilização e a liberalização (do comércio exterior e da concorrência doméstica) induzem recessões; 2) por que certos programas de estabilização minam o crescimento futuro; e 3) são a estabilidade e a concorrência suficientes para a retomada do crescimento?

           Mesmo quando não estão acompanhados por liberalização, os programas de estabilização tendem a induzir recessões. Para tal questão existiriam duas razões, que seriam: a) a estabilização normalmente é obtida através a redução da demanda; b) e quando é bem sucedida acaba elevando as taxas de juros. Apesar das altas das taxas poderem ser transitórias, seus efeitos prolongam-se após o período inicial de estabilização (Przeworski:1993)

           Em relação a terceira questão, Przeworski coloca que, mesmo quando são bem sucedidas, as reformas voltadas para o mercado dificilmente geram condições favoráveis ao crescimento.

           Przeworski (1993) argumenta o quanto é equivocada a idéia de se proibir que o Estado realize qualquer intervenção discricionária, devendo em contrapartida limitar-se a desempenhar o papel de promotor da "liberdade da empresa individual". Entende-se, que não é isolando, de alguma forma, o Estado da economia que se poderão resolver os problemas de desenho institucional.

           Segundo Przeworski (1993), interpretar o mercado como objeto da intervenção do Estado obscurece as questões reais, os problemas, que não estão reduzidos ao confronto do mercado contra o Estado, mas sim, a mecanismos institucionais específicos capazes de oferecer a determinados agentes econômicos, incluindo o Estado, incentivos e informação que os levem a se conduzir de uma maneira coletivamente racional.

           O mercado é um sistema onde os recursos escassos são alocados a usos alternativos por decisões descentralizadas. Todavia, no capitalismo a propriedade é institucionalmente distinta da autoridade, e os indivíduos são ao mesmo tempo agentes no mercado e cidadãos. Como produto disto, têm-se dois mecanismos pelos quais os recursos podem ser alocados e distribuídos entre os domicílios: o mercado e o Estado. O primeiro é um mecanismo pelo qual os indivíduos votam por alocações com os recursos que possuem, que são sempre distribuídos desigualmente. Já o segundo, é um sistema que aloca recursos que não são de sua propriedade, com direitos distribuídos de modo diverso que no mercado.

           Abordando o debate sobre a relação mercado (propriedade privada) e democracia (ampliação do poder político das classes trabalhadoras via sufrágio universal), em que a democracia seria uma ameaça aos direitos de propriedade, Adam Przeworski (1993) coloca que tal debate ainda não apresenta respostas. Entretanto, têm-se algumas pistas. Segundo alguns estudos de economias capitalistas desenvolvidas indicavam até o início dos anos oitenta, que um melhor desempenho econômico era mais alcançado por países onde sindicatos abrangentes e centralizados negociavam com os empregadores na presença de um Estado controlado por um partido social-democrata, ou seja, se dá de forma mais favorável a relação entre crescimento econômico e políticas sociais em países que combinam sindicatos fortes com controle social-democrata sobre o governo. Neste contexto, tem-se como premissa o que parece importar, então, para o desempenho econômico e o Bem-Estar social não é simplesmente "democracia" em geral mas instituições e políticas democráticas específicas.

           Para Esping-Andersen (1991) o neoliberalismo contemporâneo é quase um eco da economia política liberal clássica, cuja referência é Adam Smith que considerava o mercado meio superior para a abolição das classes, da desigualdade e do privilégio. Isto porque Smith considerava que a intervenção do Estado asfixiaria o processo igualizador do comércio competitivo e criaria monopólios, protecionismo e ineficiência. O Estado sustentaria a classe; já o mercado teria a potencialidade de destruir a sociedade de classes. Alguns liberais reformistas apesar de proporem pequenas doses de regulamentação política, consideravam que o caminho para a igualdade e a prosperidade deveria ser pavimentado com o máximo de mercados livres e o mínimo de interferência estatal.

           O argumento que Adam Smith (apud Carnoy, 1994) evoca é que os homens eram impulsionados pelo desejo de melhorar sua condição e o aumento de seus bens (ganho material) era o meio pelo qual a maioria deles conseguia essa condição melhor. Tem-se que cada indivíduo agindo de acordo com seu interesse (econômico), quando colocado junto a uma coletividade de indivíduos, maximizaria o Bem-Estar coletivo. Para alcançar o Bem-Estar social, Smith enfatiza o funcionamento livre e ilimitado do mercado. A realização do Bem-Estar coletivo através da ação individual se deu de forma inconsciente, devido à motivação individual do ganho econômico. Neste sentido, o papel do Estado deveria ser o mais periférico possível, em relação à dinâmica social fundamental, qual seja: "a divina providência", depois transformada em a "mão invisível" do mercado. O Estado, garantidor dos contratos, deveria fornecer a base legal com a qual o mercado poderia melhor maximizar os "benefícios aos homens".

           Esping-Andersen (1991) assinala que para muitos liberais a democracia se tornou uma ameaça, pois com a industrialização tem-se o surgimento das massas operárias, que percebiam na democracia um meio de reduzir os privilégios da propriedade. É neste sentido que os liberais temiam o sufrágio universal, pois consideravam que este politizasse a luta pela distribuição, pervertendo o mercado e alimentando ineficiências. A conclusão era de que a democracia destruiria o mercado, fato este não consumado se tomarmos, por exemplo, o caso norte-americano.

           A questão central no debate contemporâneo sobre o Welfare State está em saber se e em que condições as divisões de classe e as desigualdades sociais produzidas pelo capitalismo podem ser desfeitas pela democracia parlamentar. Tal preocupação estava ligada, para os liberais, ao temor de que democracia produzisse o socialismo, daí seu interesse em não ampliá-la. Já para os socialistas, a preocupação estava ligada à suspeita de que a democracia parlamentar seria pouco mais que uma concha vazia.

           Esping-Andersen apresenta como questão original a indagação sobre o que é o Welfare State? Como saber, e quando é que um Welfare State responde funcionalmente às necessidades da indústria ou à reprodução e legitimação do capitalismo? E como indicar o Welfare State que corresponde às demandas de uma classe trabalhadora organizada? Para tal questão, haveria três tipos de regime como respostas. Uma resposta, é preciso começar com a transformação histórica das atividades do Estado. Em um Welfare State genuíno, a maioria de suas atividades rotineiras deve estar voltada para as necessidades de Bem-Estar de famílias.

           Segundo Esping-Andersen o Welfare State não pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Também é necessário considerar de que forma as atividades estatais se entrelaçam com o papel do mercado e da família em termos de provisão social. Na medida em que se examina as variações internacionais dos direitos sociais e de estratificação do Welfare State, encontram-se combinações qualitativamente diferentes entre Estado, mercado e família. Tais variações não estão linearmente distribuídas, mas agrupam-se segundo os tipos de regime. Em um dos grupos tem-se o Welfare State "liberal", em que predominam a assistência aos comprovadamente pobres, reduzidas transferências universais ou planos modestos de previdência social.

           No segundo tipo de regime o legado histórico do corporativismo estatal foi ampliado para atender a nova estrutura de classe "pós-industrial". Nestes Welfare States conservadores e fortemente "corporativistas", a obsessão liberal com a mercadorização e a eficiência do mercado nunca foi marcante.

           O terceiro tipo de regime é composto de nações onde os princípios de universalismo e desmercadorização dos direitos sociais estenderam-se também às novas classes médias. Este regime é chamado de regime "social-democrata" pois, nestas nações, a social-democracia foi claramente a força dominante por trás da reforma social. Uma diferença deste tipo de Welfare State buscado pelos social-democratas, foi a promoção da igualdade com os melhores padrões de qualidade, e não uma igualdade das necessidades mínimas.

           Esping-Andersen argumenta que não existe um tipo puro de Welfare State. Os países escandinavos são predominantemente social-democratas, mas não estão isentos de elementos liberais cruciais. Os regimes liberais também não são tipos puros. E os regimes europeus conservadores incorporam tanto impulsos liberais quanto social-democratas. Os critérios utilizados na definição dos Welfare States tiveram a ver com a qualidade dos direitos sociais, com a estratificação social e com o relacionamento entre Estado, mercado e família. Não se encontrará uma única força causal na formação dos Welfare States, tem-se de identificar os efeitos de interação. Para isso, ter-se-iam três fatores importantes: a natureza da mobilização de classe (principalmente da classe trabalhadora); as estruturas de coalizão política de classe; e o legado histórico da institucionalização do regime.

           Esping-Andersen observa que propôs uma alternativa a uma teoria simples da mobilização de classe no desenvolvimento do Welfare State. Em relação às forças históricas, estas são percebidas como interativas, que envolvem: em primeiro lugar, o modelo de formação política da classe trabalhadora e, em segundo, a edificação de coalizões políticas durante a transição de uma economia rural para uma sociedade de classe média. Em terceiro lugar, as reformas anteriores contribuíram decisivamente para a institucionalização das preferências de classe e do comportamento político. Nos regimes corporativistas, a previdência social, que promovia distinções hierárquicas de status, cimentou a lealdade da classe média a um tipo peculiar de Estado de Welfare State. Nos regimes liberais, as classes médias casaram-se institucionalmente com o mercado. E nos Welfare States da Escandinávia, os êxitos da social-democracia durante as décadas anteriores ligaram-se estreitamente à instituição de um welfare de classe média, que beneficia tanto a sua clientela tradicional na classe trabalhadora quanto a nova camada dos white-collar.

           Desmond King (1988) ao realizar a análise acerca do Estado de Bem-Estar social contemporâneo nas democracias industriais avançadas, apresenta como tese central, que os Estados de Bem-Estar maduros têm suas estruturas e benefícios entrelaçados às estruturas sociais que eles próprios remodelaram. Os Estados de Bem-Estar não constituem apenas um novo estágio do desenvolvimento capitalista e do nível de intervenção estatal, mas sim uma reestruturação desses países. A análise sobre a forma do Estado de Bem-Estar e sua integração às democracias industriais avançadas, possibilita explicar, por exemplo, como administrações conservadoras, como Thatcher e Reagan, não foram eficazes em seu desejo de restringir os gastos e compromissos do Estado com o Bem-Estar.

           Desmond King apresenta duas proposições paralelas, sendo uma geral e a outra específica. A proposição geral sugere que o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar e os direitos sociais de cidadania a ele associados remodelaram a natureza das sociedades modernas, caracterizadas atualmente por uma combinação única de Estado de Bem-Estar e economia. Antes do pré-1940, os direitos de cidadania conferiam status civil (direitos legais) e político (direitos de participação democrática), com poucas implicações para a economia. Já com o Estado de Bem-Estar pós-1940 têm-se direitos sociais (padrões mínimos de saúde, renda, educação, direito ao trabalho) os quais, em sua implementação e plena expressão, acabam transformando o papel do Estado e a relação entre Estado e economia. Também modificam-se as causas e a natureza do conflito social.

           A proposição geral implica uma proposição específica, relacionada aos esforços de governos conservadores em restringir o Estado de Bem-Estar. Neste contexto, diversos governos ocidentais procuraram reduzir ou controlar o crescimento do setor público característico do Estado de Bem-Estar moderno. King assinala que tais esforços não podem ter pleno sucesso. Ele adverte que há fontes de apoio ideológico e institucional cercando o Estado de Bem-Estar que não serão facilmente demolidas, pois estão firmemente integradas à estrutura da sociedade e aos seus processos de consumo e produção. A crise econômica internacional, ocorrida em 1970, acabou permitindo a articulação e propagação de velhas soluções, como por exemplo, a constituição de mercados livres e menor provisão dos serviços públicos de bem-estar. A deterioração das condições econômicas ao longo dos anos 70 foi sem dúvida importante na revivescência do liberalismo econômico.

           O autor argumenta ainda que há uma concordância universal entre os acadêmicos quanto ao fato de que as décadas finais do século XIX marcam o início do Estado de Bem-Estar moderno, com uma expansão constante até a II Guerra Mundial. Desmond King faz referência ao trabalho de Orloff e Skocpol, que classifica quatro grupos principais de fatores neste processo: primeiro, estão aqueles que enfatizam as conseqüências da industrialização, segundo os quais o desenvolvimento econômico ou industrialização tem certos resultados lógicos, incluindo a necessidade de bem-estar social; no segundo, a difusão de valores liberais favoráveis a um Estado de Bem-Estar complementa a industrialização em alguns casos, especialmente nos Estados Unidos; um terceiro conjunto de argumentos situa a causa primária do crescimento do Estado de Bem-Estar no sucesso da mobilização da força da classe trabalhadora para articular demandas por bem-estar; e quarto, inovações introduzidas por funcionários públicos, que é o argumento mais recente. Os dois primeiros fatores relacionam-se mais à consolidação inicial das políticas do Estado de Bem-Estar, enquanto os dois últimos relacionam-se à sua expansão. Todos os quatro tipos de fatores são necessários para uma explicação integral da origem do Estado de Bem-Estar moderno, concentrando-se especialmente sobre o papel das iniciativas do Estado e de suas organizações.

           A força da classe trabalhadora, atestada por sua organização e mobilização sindical, foi causa importante das primeiras leis do Estado de Bem-Estar. Entretanto, pondera que não eram os partidos socialistas que atendiam a essas necessidades, como ressalta Esping-Andersen (1991) com relação à Escandinávia até os anos 30 os liberais dominavam e a influência social-democrata era na melhor das hipóteses marginal. Sendo assim, os social-democratas e os partidos de trabalhadores eram incapazes de dar uma forma característica às políticas do Estado de Bem-Estar dos países industriais do ocidente no período anterior aos anos 30.

           O que isso exclui é a capacidade das instituições do Estado de Bem-Estar de influir sobre as estruturas sociais e da economia política de forma positiva para a transformação: o Estado de Bem-Estar não pode ser visto como um simples interventor na economia; tanto o Estado de Bem-Estar como o sistema econômico são, antes, componentes essenciais de uma estrutura social única. O salário social - definido como as transferências e a provisão de serviços públicos como saúde e educação - simbolizado pelas instituições e políticas do Estado de Bem-Estar é um elemento importante no processo de desmercantilização, o qual reduz o poder da relação de mercado na determinação das vidas e das chances na vida das pessoas; é esta a essência dos objetivos da política do Estado de Bem-Estar.

           Segundo Gero Lenhardt & Claus Offe (1984) a política social é a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformação duradoura de trabalho não assalariado em trabalho assalariado. Tal tese decorre das seguintes reflexões: o processo de industrialização capitalista é acompanhado de processos de desorganização e mobilização da força de trabalho, fenômeno que não se limita à fase inicial do capitalismo, mas que nela pode ser observado com especial clareza. A ampliação das relações concorrenciais aos mercados nacionais e finalmente mundiais, a introdução permanente de mudanças técnicas poupadoras da força de trabalho, a dissolução das formas agrárias de vida e de trabalho, a influência de crises cíclicas, etc., têm o efeito comum de destruir, em maior ou menor medida, as condições de utilização da força de trabalho até então dominantes.

           É neste sentido que a política social é percebida como representante de uma estratégia estatal de integração da força de trabalho na relação de trabalho assalariado, sendo uma relação que somente poderia adquirir a difusão e a "normalidade" que hoje existem graças à efetividade dessa estratégia. Sendo assim, a política social não é mera "reação" do Estado aos "problemas" da classe operária, mas contribui de forma indispensável para a constituição dessa classe. A função mais importante da política social, segundo Lenhardt e Offe, consistiria em regulamentar o processo de proletarização da força de trabalho.

           Offe e Lenhardt colocam também, que a política social não se limita a oferecer (de forma confiável, e evitando conflitos) prestações de serviços, sem os quais seria difícil imaginar a integração permanente de força de trabalho no sistema de trabalho assalariado. Ela também estaria encarregada de controlar o uso "adequado" das prestações de serviços. Isto seria necessário já que, em vista do caráter repressivo do trabalho assalariado, parece óbvia a tendência para que o trabalhador procure retirar-se (temporariamente) do processo de trabalho, recorrendo aos serviços de seguro.

           Ao procurar elucidar a relação funcional entre as instituições da política social e o problema da socialização através do trabalho assalariado, Offe & Lenhardt assinalam que a impressão acerca dos três diferentes problemas - o da disposição para o trabalho, o da capacidade de trabalho individual e o das "oportunidades objetivas de venda" da força de trabalho - apesar de certamente poderem ser delimitados com precisão, ao nível das medidas correspondentes da política social, predominam instituições "multifuncionais", construídas de tal forma que visam, simultaneamente, em mesclas variáveis, ao controle das motivações, à adaptação da capacidade de trabalho e à regulamentação quantitativa da oferta da força de trabalho.

           O estabelecimento de uma correspondência funcional entre a política social do Estado e os problemas estruturais da socialização do trabalho, fornece indicações para a compreensão, sob a luz da teoria do Estado, das formas históricas e atuais da política social e de suas mudanças, a partir de suas funções intrínsecas.

           Segundo Offe e Lenhardt para responder à questão relativa às forças motrizes do desenvolvimento da política social, há na literatura da ciência política duas lógicas explicativas. Cada uma é em si problemática, e mais ainda quando combinadas. Uma lógica argumentativa é a que explica a gênese da política social estatal baseada na teoria dos interesses e das necessidades. Nesta perspectiva, têm-se a hipótese de que o desenvolvimento progressivo das instituições e dos serviços da política social recebe seus impulsos de duas fontes: a primeira se encontra nos riscos factuais do processo de industrialização capitalista; e a segunda na força de organização das organizações da classe operária, que proclama e impõe ao Estado as suas exigências. O desenvolvimento da política social seria, assim, o resultado de uma carga de risco objetiva e da imposição de exigências políticas da classe operária.

           Offe e Lenhardt ressaltam como problemática nesta tentativa de explicação, a pressuposição de que o sistema institucional e político esteja constituído de tal forma que dê acesso e possibilidade de articulação para as exigências de organização da classe operária. A segunda lógica argumentativa está ligada à explicação do desenvolvimento político-social a partir de imperativos do processo de produção capitalista. Nesta interpretação, a política social estatal explica-se a partir do interesse a longo prazo do capital.

           Combinando-se as duas tentativas de explicação, segundo os autores, pode-se ter um modelo mais completo e menos problemático. Uma possibilidade de combinação pode ser resumida na seguinte tese: as organizações da classe operária, ao se dirigirem ao Estado com exigências de segurança sócio-políticas, impondo-as com os meios políticos que lhe são próprios, não alcançam outra coisa senão forçar o capital a adotar medidas que correspondem ao interesse do próprio capital.

           Em suma, o que se mostrou nos parágrafos acima é que o debate sobre a reforma do Estado é internacional e que já vem há algum tempo sendo discutido pelos países de economia avançada, havendo uma gama de teorias interpretativas a respeito.

           No caso do Brasil, o processo de Reforma do Estado ainda se encontra em andamento. Segundo Bresser Pereira (1998) a Reforma do Estado no Brasil vem se realizando via a Reforma Gerencial da administração pública. O principal aspecto desta reforma é criar novas instituições legais e organizacionais que permitam a constituição de uma burocracia moderna e profissional na gerência do Estado. Entre as novas instituições organizacionais há as agências executivas e as organizações sociais que se constituem em unidades descentralizadas de gestão (Bresser: 1998).

           Ressalta Bresser Pereira que não se deve confundir a Reforma Gerencial com a emenda constitucional, apresentada pelo governo em 1995, que ficou conhecida como "Reforma Administrativa". Segundo Bresser a reforma constitucional é:

"parte fundamental da Reforma Gerencial, uma vez que mudou instituições normativas fundamentais" (Bresser: 1998:18).

           A Reforma Gerencial apesar de apresentar um caráter essencialmente institucional vem sendo executada em três dimensões: uma dimensão institucional-legal; uma dimensão cultural; e uma dimensão da gestão. A dimensão institucional-legal está baseada na criação de instituições normativas e de instituições organizacionais que viabilizam a gestão. A dimensão cultural está fundamentalmente associada à extinção da cultura patrimonialista carregada de clientelismo e fisiologismo ainda existente no país, assim como transitar da cultura burocrática para a gerencial. Por último, há a dimensão-gestão, considerada por Bresser como a mais difícil, que tem por princípio colocar em prática as novas idéias gerenciais oferecendo à sociedade um serviço público de qualidade, orientado por critérios de êxito no melhor atendimento do cidadão-cliente a um custo menor (Bresser: 1998).

 

As Políticas de Saúde Mental no Contexto da Reforma do Estado: algumas aproximações

           Mesmo reconhecendo que o movimento da Reforma Psiquiátrica brasileira não apresenta, via a gestão de programas de saúde mental, uma adesão às propostas de reorientação da ação estatal colocadas pela agenda da reforma do Estado, considero que podemos vislumbrar alguns pontos interessantes, que mesmo sem terem uma base formulativa e metas coincidentes apresentam traços de familiaridade em sua essência.

           O movimento de transformação, tanto da assistência institucionalizada quanto da compreensão sobre o binômio doença/saúde mental, suscitado pelo Movimento da Reforma Psiquiátrica apresenta pontos bastantes interessantes e inovadores no que concerne à proposta de um maior relacionamento com a comunidade. Primeiro, podemos dizer que uma das estratégias está voltada para a produção de processos culturais em que as inter-relações estejam consubstanciadas para a criação, difusão e reconhecimento de novos níveis de solidariedade para com o sujeito portador de sofrimento psíquico. Neste sentido, concomitantemente, ocorre a formatação de uma política pública em que o papel da comunidade e dos organismos comunitários passa a ser extremamente relevante e bem-vindo.

           Contudo, o tom otimista aqui colocado não oculta de forma nenhuma a compreensão de que este ainda é um processo em fase germinativa mas com frutos. Como bem pode ser ilustrado pelas seguintes passagens abaixo:

"O CAPS Rubens Corrêa passou a utilizar um prédio que era da antiga LBA, que tinha sido repassado para a Secretaria de Desenvolvimento Social, pela iniciativa de conselheiros do Conselho Distrital da Ap. 3-3, foram eles que nos alertaram da existência do prédio (...)".

"(...) Na Ap. 3-1, da mesma forma. Os conselheiros, o Conselho Distrital nos convocou para juntos procurarmos um espaço onde pudéssemos viabilizar a montagem de um serviço na Ilha. Visitamos vários prédios junto com o Conselho (...) até que a gente acabou decidindo por uma unidade que era própria nossa, porque a gente achou que ficava mais prático a implantação do serviço lá. E ainda assim, eles foram fundamentais na negociação, porque existiam outras propostas, outros interesses de ocupação daquele imóvel, e o Conselho Distrital foi fundamental para conseguir sustentar a proposta do CAPS. Isto é uma dimensão que a Reforma Psiquiátrica toma num patamar impensável há 10 anos atrás. Não se tinha a população com clareza do seu projeto, não tem a população reivindicando leitos para internação no hospital psiquiátrico, a população tá reivindicando serviços de assistência" (Entrevista III).

           Outro ponto de inovação gerencial é o desenvolvimento de uma parceria entre o poder público municipal, representado pela Secretaria Municipal de Saúde, com um representante do chamado terceiro setor, no caso o IFB, que traz em si um novo desenho institucional no campo das políticas públicas em saúde mental. Fica no entanto, a expectativa de se ampliar o número de entidades que possam a vir estabelecer outras parcerias com poder público.

           Reconhece-se também a diferença na forma dos contratos. No caso das propostas das Organizações Sociais estas detêm a gerência dos seus serviços e metas. Na caso do contrato da Prefeitura com a Ong esta não possui a gerência do processo.

 
 
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